区域规划
新常态下区域规划指标体系建设研究（2）时间： 2017-06-01信息来源：吴殿廷，胡 灿，吴 迪 作者：qgy_admin 责编：
摘要：中国经济社会进入新常态，应建立起新的区域规划指标体系。结合全面小康、现代化和国家“十一五”规划、“十二五”规划指标体系的特点和局限性，从创新发展、和谐发展、绿色发展和开放发展等方面提出了由五大板块构成的新常态下区域规划的指标体系。相较于以前的区域规划指标，丰富了协调发展和共享发展内容，构建了开放发展指标体系，可以更好地贯彻执行中共中央十三五规划建议精神。关键词：新常态，区域规划，指标体系，创新发展，和谐发展，绿色发展，开放发展
Abstract:
In China’s New Normal, we should set up a new index system of regional planning.
Considering the comprehensive well-off、modernization、the characteristics and limitations of the Outline of the Eleventh and Twelfth Five-Year Plan, we put forward the index system of regional planning under the China’s New Normal constituted by the five major parts from the innovative、harmonious、green and open development.
Compared with the previous index of regional planning, the new index system has enriched the content of the coordinated development and sharing of development. This is an open index system. The index system will better carry out the advice of the Outline of the Thirteenth Five-year plan by the central committee of CCP.
Key words: China’s New Normal, regional planning, index system, innovative development, harmonious development, green development, open development
三、和谐发展指标体系
协调发展要求增强发展协调性，坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲；共享发展则是按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。为此，必须统筹区域协调发展，统筹城乡协调发展，特别关注弱势群体和基本公共服务均等化 [i] 。因此，可以从城乡之间、区域之间和不同群体之间的角度考察“协调发展”；从基本生活保障、失业保障及社会保险覆盖情况设计“共享发展”评价和规划指标。详见表3。
协调发展要求增强发展协调性，坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲；共享发展则是按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。为此，必须统筹区域协调发展，统筹城乡协调发展，特别关注弱势群体和基本公共服务均等化 [i] 。因此，可以从城乡之间、区域之间和不同群体之间的角度考察“协调发展”；从基本生活保障、失业保障及社会保险覆盖情况设计“共享发展”评价和规划指标。详见表3。
表3 和谐（协调和共享）发展指标体系设计
| 领域 | 指 标 | 性质 | 说 明 |
| 协调 | 乡城收入比（农民人均纯收入/城镇居民人均可支配收入）& | 预 | 城乡协调，目前仍需要进一步缩小城乡收入差距 |
| 不同收入群体之间收入分配的基尼系数 | 预 | 群体协调，体现了基尼系数经典理论和方法要求。当前可以0.3-0.4为合理区间 | |
| 县市区（下级区域）人均财政收入基尼系数 | 预 | 地区协调，前可以0.3-0.4为合理区间 | |
| 共享 | 城镇调查失业率*# | 约 | 就业-失业状况。过去用“登记失业率”，有很大水分；现在改用“调查失业率”更科学，但不同年份的调查数据，可比性有待商榷。 |
| 城镇基本养老保险覆盖率*# | 预 | 同国家“十二五”规划，国家“十一五”规划也有相似指标 | |
| 新型农村合作医疗覆盖率*# | 约 | 同国家“十二五”规划，国家“十一五”规划也有相似指标 | |
| 最低生活保障水平与（城镇/农民）人均收入之比 | 约 | 关注弱势群体是社会进步的标志，当前情况下是正指标 |
国家“十一五”规划中，曾把城镇基本养老保险覆盖人数、新型农业合作医疗覆盖率、城镇登记失业率等纳入；“十二五”规划则使用了城镇登记失业率、城镇参加养老保险人数、城乡三项基本养老参保率、城镇保障性安居工程建设等作为规划指标，对农村未设专门指标。这两个规划都没有直接将城乡收入差距、地区收入差距和群体差距收入差距考虑进来，也没有考虑到弱势群体的生存要求。为此，我们提出了如表3所示的“和谐（协调、共享）”规划目标体系。
四、开放发展指标体系
开放发展即努力开创对外开放新局面，丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进战略互信、经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。
开放发展取决于两个方面，一是对外的影响力和包容性，二是内部的一体化进程。国家“十一五”规划和“十二五”规划都没有与此对应的规划指标，主要原因是作为国家一级的宏观规划，没有必要把很难控制的相关指标如外商投资额、进出口贸易额等作为规划目标。现在，我国的对外影响力很大，尤其是提出“金砖国家合作”和“一路一带”倡议，得到众多国家的响应，我们应该、而且也必须把国内的规划与世界政治经济发展形势联系起来。为此，我们构建了如下的区域层面开放发展的指标体系，详见表4。应该说，这样的指标体系，比较适合于省域层面、特别是城镇化高级阶段的区域发展规划。
表4 开放发展指标体系设计
| 项目 | 指标 | 性质 | 说明：本表中的所有指标均为正指标 |
| 内外一体化 | 等级公路路网密度 | 约 | 内部交通便捷程度及对外开放的条件 |
| 城镇人均道路面积 | 约 | 城市内部交通便捷程度及对外开放条件 | |
| 人均社会商品零售额 | 预 | 对内对外商业影响力，也是经济活跃的标志 | |
| 人均货物周转量 | 预 | 内外物流活跃程度 | |
| 人均旅客周转量 | 预 | 人流活跃程度 | |
| 对外影响力与包容性 | 国内旅游吸引力（即国内游客/常住人口） | 预 | 地区形象与吸引力 |
| 国际旅游吸引力（即入境游客/常住人口） | 预 | 地区国际影响力 | |
| 人均金融机构年末存款余额 | 预 | 财富累积和金融吸引力情况 | |
| 人均金融机构年末贷款余额 | 预 | 经济活跃态势和金融辐射力情况 | |
| 人均外商投资额FDI | 预 | 对外经济吸引力，也是发展潜力的反映 | |
| 人均对外投资额 | 预 | 包括对境外和区外投资两个方面，反应区域资源配置能力 | |
| 人均进出口贸易额 | 预 | 对外贸易能力，也可以分进口、出口两个方面，还可以细分机电产品出口、高新技术产品出口及服务业出口等 | |
| 常驻人口与户籍人口比例 | 预 | 反映包容性与就业活力。世界性大都市还可以把境外常驻人数与本地户籍人数之比作为开放发展的规划指标 |
五、经济社会发展基础性指标
除了上述不同理念下的规划指标外，区域规划还应该体现出本地区未来一定时间内经济、社会发展的基本诉求，包括GDP、财政收入、人均收入、固定资产投资、城镇化率等。
现代化指标和全面小康指标包含了GDP或人均GDP等指标，但对于我国目前正处在经济起飞、工业化、城镇化快速发展阶段的区域来说，仅用那几个指标远远不够。国家“十一五”规划中，有GDP、人均GDP、总人口、城镇居民可支配收入、农村居民人均纯收入、五年新增就业岗位、五年转移农村劳动力人数等。其实，这后两个指标，即新增就业和转移农村劳动力在地方层面可以不作为规划指标，因为我国的就业是在全国范围内平衡的。此外，总人口是GDP和人均GDP的函数，这三个指标任取其二作为规划指标即可。“十二五”规划中则调整为GDP、城镇化率、总人口、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入和人均预期寿命、城镇新增就业人口等指标。这些指标应该都纳入。
结合我国的统计制度，并考虑到前面几方面有的已经涉及或涵盖了部分经济、社会发展的一般性指标，这里提出如下的经济社会发展基础性指标。详见表5。
除了上述不同理念下的规划指标外，区域规划还应该体现出本地区未来一定时间内经济、社会发展的基本诉求，包括GDP、财政收入、人均收入、固定资产投资、城镇化率等。
现代化指标和全面小康指标包含了GDP或人均GDP等指标，但对于我国目前正处在经济起飞、工业化、城镇化快速发展阶段的区域来说，仅用那几个指标远远不够。国家“十一五”规划中，有GDP、人均GDP、总人口、城镇居民可支配收入、农村居民人均纯收入、五年新增就业岗位、五年转移农村劳动力人数等。其实，这后两个指标，即新增就业和转移农村劳动力在地方层面可以不作为规划指标，因为我国的就业是在全国范围内平衡的。此外，总人口是GDP和人均GDP的函数，这三个指标任取其二作为规划指标即可。“十二五”规划中则调整为GDP、城镇化率、总人口、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入和人均预期寿命、城镇新增就业人口等指标。这些指标应该都纳入。
结合我国的统计制度，并考虑到前面几方面有的已经涉及或涵盖了部分经济、社会发展的一般性指标，这里提出如下的经济社会发展基础性指标。详见表5。
表5 经济社会发展基础指标
| 领域 | 指标 | 性质 | 说明 |
| 经济和社会总体 | GDP或GDP增长率*# | 预 | 直接反应经济总体状态，在当前经济下行压力下很有意义 |
| 人均GDP*#@ | 预 | 经济繁荣程度。GDP、人均GDP和总人口，三取二即可 | |
| 人均财政收入 | 预 | 公共发展条件和政府调控能力，但该值太大也不好。目前是正指标 | |
| 城镇人居可支配收入*# | 预 | 收入方面，为了显得紧凑凝练，建议将这两个指标加权计算合成为人均收入一个指标 | |
| 农村居民人均纯收入*# | 预 | ||
| 城镇化率*#@ | 预 | 综合社会进步状况，目前我国的城镇化率大约是55%，因此是正指标 | |
| 生活质量 | 城镇居民恩格尔系数 | 预 | 综合生活水平，为了显得紧凑凝练，建议将这两个指标加权计算合成为人均收入一个消费结构指标。 |
| 农村居民恩格尔系数 | 预 | ||
| 人均预期寿命# | 预 | 医疗健康状况的最佳指标，也是现代化指标 | |
| 万人拥有医疗机构床位数@ | 约 | 反映医疗状况（国外用医生数反映现代化水平，我们的医生含义与国外不同，所以建议用医疗机构床位数） | |
| 发展能力 | 全员劳动生产率（GDP/社会劳动者人数） | 预 | 反映劳动力的效率和社会装备水平，体现经济发展规律的要求 |
| 人均固定资产投资额 | 预 | 反映经济发展活力和动力；过去很重要，现在对于发达地区则不是最重要的。 |
结论和讨论
以上从创新、和谐（协调和共享）、绿色、开放发展等角度，提出了新常态下区域规划的指标体系。总结上述，可得如下几点结论或讨论：
第一，上述指标体系瞄准中共中央关于“十三五”规划建议，基本可以体现出“创新、协调、绿色、开放、共享”的要求。因此，今后相当长的一段时间内，特别是各地区正在制定的“十三五”规划，应该按照这个框架搭建适合于本地的规划指标体系。而且这些指标都有统计数据（个别的需要专项调查）支撑，具有较强的操作性。
第二，和以往的规划指标相比，上述指标体系不仅涵盖了国家“十一五”、“十二五”规划和英格尔斯的现代化指标中的大部分指标，而且更能体现出我国新常态下区域规划的战略要求，增加或细化了创新和共享方面的指标，并拓展了区域规划的新要求，即增加了开放发展板块的指标体系。因此，其创新性也是明显的。
第三，需要说明的是，上述指标体系更多的是从理论和理念出发提出的，对于具体的区域规划而言，没有必要把这些指标都纳入；事实上，上述的指标也太多，加起来50多个，不便于操作。为此建议，在具体区域的规划实践中，要根据各区域的具体情况作出取舍。比如，在交通枢纽地区，就应该将人流、物流周转量作为规划目标，而其他地区没有必要用这样的指标作为规划目标。同样，对于旅游产业发达、旅游资源丰富、旅游产业发达的地区，就应该把吸引游客的相对数量和人均创造的旅游收入等作为本区域的规划目标，其他区域则没有必要这样做。
第四，指标体系建设还应该包括各指标的性质，即国家“十一五”、“十二五”规划中的“预期性”或“约束性”。其中预期性目标是期望达到的目标，主要依靠市场主体的自主行为实现；约束性目标是政府的责任，要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现。从理论上说，上述指标体系中，绿色发展、共享发展中的大部分指标，应该是约束性的；开放发展的大部分指标应该是预期性的；而和谐发展、创新发展中的指标，有的应该是约束性的，有的应该是预期性的。
以上从创新、和谐（协调和共享）、绿色、开放发展等角度，提出了新常态下区域规划的指标体系。总结上述，可得如下几点结论或讨论：
第一，上述指标体系瞄准中共中央关于“十三五”规划建议，基本可以体现出“创新、协调、绿色、开放、共享”的要求。因此，今后相当长的一段时间内，特别是各地区正在制定的“十三五”规划，应该按照这个框架搭建适合于本地的规划指标体系。而且这些指标都有统计数据（个别的需要专项调查）支撑，具有较强的操作性。
第二，和以往的规划指标相比，上述指标体系不仅涵盖了国家“十一五”、“十二五”规划和英格尔斯的现代化指标中的大部分指标，而且更能体现出我国新常态下区域规划的战略要求，增加或细化了创新和共享方面的指标，并拓展了区域规划的新要求，即增加了开放发展板块的指标体系。因此，其创新性也是明显的。
第三，需要说明的是，上述指标体系更多的是从理论和理念出发提出的，对于具体的区域规划而言，没有必要把这些指标都纳入；事实上，上述的指标也太多，加起来50多个，不便于操作。为此建议，在具体区域的规划实践中，要根据各区域的具体情况作出取舍。比如，在交通枢纽地区，就应该将人流、物流周转量作为规划目标，而其他地区没有必要用这样的指标作为规划目标。同样，对于旅游产业发达、旅游资源丰富、旅游产业发达的地区，就应该把吸引游客的相对数量和人均创造的旅游收入等作为本区域的规划目标，其他区域则没有必要这样做。
第四，指标体系建设还应该包括各指标的性质，即国家“十一五”、“十二五”规划中的“预期性”或“约束性”。其中预期性目标是期望达到的目标，主要依靠市场主体的自主行为实现；约束性目标是政府的责任，要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现。从理论上说，上述指标体系中，绿色发展、共享发展中的大部分指标，应该是约束性的；开放发展的大部分指标应该是预期性的；而和谐发展、创新发展中的指标，有的应该是约束性的，有的应该是预期性的。
[i] 曾令超，科学发展观与和谐发展[J]，贵州社会科学，2006（3）：8-11
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