西部地区推进新型城镇化的支撑环境研究时间： 2016-05-03信息来源：付春香　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：西部地区城市结构不合理，城市综合承载力弱，人力资源素质低下，制约着新型城镇化的推进。依据支撑环境概念模型，西部地区应大力发展城市群，选择以西三角经济区、泛西三角经济区为枢纽，依托交通线发展轨道式和发散式城市群的路径，通过加快制度、人才、经济、社会等支撑环境的建设，推进新型城镇化进程。
        关键词：新型城镇化；人力资本；承载力
        中图分类号：F292  文献标识码：A  文章编号：1671-4407(2015)04-184-04
   
        基金项目：国家自然科学基金项目（71362005）；教育部人文社科基金青年项目（10YJC840022）；国家社会科学基金项目（09XMZ048）；甘肃省高等学校科研项目（2013A-093）
        作者简介：付春香（1976～ ），女，四川江油人，副教授，硕士生导师，研究方向为区域发展与人力资源开发。
 
        1 引言
 
        城镇化是现代化的必由之路，是解决“三农”问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑。十八届三中全会中明确提出了实施以人为核心的新型城镇化战略的重大部署。西部地区由于历史、自然条等主客观多重因素的制约，城镇化发展的支撑环境差，城市结构不合理，城市综合承载力弱，城镇化水平滞后，推进新型城镇化面临诸多困难。为此，西部地区必须积极建设推进新型城镇化的支撑环境。
 
        2 西部地区推进新型城镇化面临的主要问题
 
        2.1 城镇化水平低，城市结构不合理，制约了城市的集聚效应和扩散效应
 
        从图1看出，相比全国和东部地区而言，西部地区城市结构、人口分布存在不足。一是城市结构不合理，大城市偏少。国际经验表明，规模较大的城市会产生聚集效应和经济扩散效应。在全国14个巨型城市中，西部地区只有3个，仅占全国的21%，而东部地区却有8个。西部地区多数省区除省会城市外，二位、三位城市太小太弱，城市十分稀少，大城市的集聚效应不够明显。三是城市密度偏低。全国地级以上城市总量为287个，城市密度是1：3.3万平方公里，东部地区城市密度是1：0.95万平方公里，西部地区城市密度是1：8万平方公里，是全国城市密度的41%，东部地区的12%。城市密度低，制约着城市的极地效应和对农村的辐射效应。
   
        2.2 产业结构不合理，工业化与城镇化不匹配，制约着城市对劳动力的吸纳
 
        2012年，西部地区产业结构比为12.6：50.1：37.3，工业占GDP的比重达到44.9%，服务业仅占GDP的37.3%。城镇化与工业化相互依赖，一般认为二者之间的合理比例在1.4～2.5之间。2012年西部地区城镇化率44.9%，工业化率（工业增加值/GDP）为42%，二者之比为1.07，比例不合理，城镇化的滞后制约了产业结构的优化和农村剩余劳动力的转移。
 
        2.3 城市综合承载力低，限制了对高端人才的吸引和对劳动力的转移安置
 
        从表1可以看出，西部地区在供水综合生产能力、污水日处理能力、环卫专用车辆、年末公交运营数、排水管道等衡量城市综合承载能力的诸多指标方面，都明显低于东部地区。城市低水平的综合承载力，不但降低了城市对劳动力的吸引和安置能力，而且也造成了城市竞争力低下。中国城市竞争力研究会在2013年12月10日发布了2013中国城市竞争力排行榜榜单。西部地区的城市综合竞争力、成长竞争力、城市资产品质排名前10名都只有重庆，分别为第10名、第2名和第6名；最具竞争力经济新区只有重庆两江新区排名第3、兰州新区排名第7。省区、直辖市综合竞争力前10名没有西部省区。西部地区城市竞争力弱，降低了其对高端人才和技术的吸引力，城市群和中心城市的辐射、极地效应得不到充分体现。
   
        2.4 人力资本投资偏少，人力资源素质偏低，制约了城镇化的推进
 
        美国经济学家舒尔兹认为人力资本是人们通过培训、教育、保健、劳动力迁移等获得，凝结在其身上的学识、技能、健康的总和^[1]。贝克尔认为人力资本投资主要包括教育支出、保健支出、迁移支出^[2]。谭永生认为人力资本投资包括教育、在职培训、卫生保健、迁移四种^[3]。基于这些理论，人力资本投资主要体现为地方财政对医疗卫生、教育、科学技术及培训的支出（表2）。诺贝尔奖得主赫克曼在对重庆考察时认为，中国忽视对人力资本投资^[4]。对人力资本投资的忽视导致西部地区人才的数量、质量明显低于东部，人才大量外流，影响到城镇化进程。一是，西部地区拥有的高校及受过高等教育的人口比例大大低于全国和东部水平。2012年，全国普通高等学校有2442个，西部只有595个，占全国的24%，而东部有955个，占全国的39%。全国6岁以上人口中受过高等教育人口比例10.6%，东部地区为12.8%，而西部地区比例仅为9% ；二是，西部地区每年新增加的高素质人才数量明显少于东部地区。2012年全国共有本专科毕业生624.7万人，其中东部地区有253.6万人，占全国本专科毕业生总数的40.6%，西部地区本专科毕业生数为137万人，占全国本专科毕业生数的21.9%，仅占西部地区人口总数的0.38%；三是西部地区人力资源流出现象严重。MyCOS研究院发布的《2013年中国大学生就业报告》表明，2012届高职高专生毕业半年后就业地主要集中在泛渤海湾、泛珠江三角洲和泛长江三角洲，所占比例分别为23.1%、21%和22.5%。2012届本科生毕业半年后就业也主要集中在这三个区域，比例分别为24.1%、20.8%2和4.9%，西部地区高校毕业生大量外流。
   
        3 西部地区推进新型城镇化的支撑环境分析
 
        诺贝尔经济学奖获得者Arrow认为支撑环境对区域发展有着重大影响[5]。推进新型城镇化，同样存在一个支撑环境问题。新型城镇化以“人”的城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为保障，以新型工业化为动力，强调在产业支撑、人居环境、社会保障等方面实现由“乡”到“城”的真正转变，最终达到“人的无差别发展”。基于西部地区推进新型城镇化面临的主要问题，本文认为西部地区新型城镇化的支撑环境主要体现为制度、经济、人才、社会支撑环境（图2），四者通过互动共同作用于新型城镇化。制度支撑环境和经济支撑环境形成具有产业支撑、财力支撑的城市群，通过加大人力资本投资、就业救助等实现人的城镇化，通过构建服务型政府、完善社会保障为新型城镇化提供社会服务保障。西部地区推进新型城镇化，应关注区域发展的可持续、社会发展的和谐、城市的竞争力等问题，加快支撑环境的建设。
   
        4 西部地区新型城镇化支撑环境建设策略
 
        4.1 完善城镇化规划体系，调整城市结构，为新型城镇化提供制度支撑和空间保障
 
        根据新型城镇化的本质要求和城镇化发展实际，西部地区应完善城镇化规划体系，调整城市结构，以城市群为主态，走大中小城市和农村协调发展的路径，实现“点—线—面”结合。
 
        4.1.1 在强化以成都、重庆和西安为中心的西三角经济区枢纽基础上，推进泛西三角经济区建设
 
        打破重庆、成都、西安的行政区划编制，建立西三角经济区，以其为枢纽，形成更加完善的城市群网络。同时，加快以南宁为中心的北部湾经济区、以呼和浩特为中心的呼—包—鄂经济区、以昌吉和乌鲁木齐为中心的天山北坡城市群为基础的泛西三角经济区建设步伐，将其变成西部地区城市网络的二级枢纽中心。
 
        4.1.2 依托交通线，发展轨道式和发散式城市群
 
        依托兰新线，东西走向的河西走廊式发展；依托包兰线，以兰州、白银、乌海为中心的兰乌走廊式发展。在交通线的基础上，以城市为中心发展发散式城市群，依托贵昆线、成昆线、南昆线，以昆明、贵阳、南宁为中心的西南部城市群，依托兰新线、北疆线、南疆线以吉昌为中心的天山北坡的发散式城市群，依托兰青线，以兰州、白银、西宁为中心的兰白西的发散式城市群。
 
        4.1.3 走不均衡发展道路，建设生态型小城镇
 
        费孝通认为，小城镇是一种比农村社区高一层次的社会实体，无论从地域、人口、经济等因素看，它们都既具有与农村相异的特点，又都与农村保持着不可缺少的联系^[6]。西部地区缺少与大城市相匹配的有特色的小城市，大城市难以充分发挥扩散效应，形不成对其腹地尤其是农村的强有力经济辐射。因此，西部地区要把小城镇建设作为推进新型城镇化的重要环节，依据地域特色、文化特色、民族特色等，走不均衡发展道路，建设生态型小城镇。生态型小城镇强调发展的地方化、生态化和多元化，在城镇化中起到承上启下，服务农村的功能。建设中，以信息和空间的通达性为基础，以绿色农业为导向，建立城乡之间的经济连接网络、社区间的社会连接网络^[7]。
 
        4.1.4 引导人口有序流动，形成合理的城市结构
 
        西部地区应根据城镇化路径，规划人口布局，通过优惠政策和基础设施的完善吸引人口向相应的城市、小镇流动。加快宁夏、西藏、青海、新疆这些一枝独秀省区的特大城市、大城市建设步伐，填补这些省区大城市空缺。在西藏、青海依托青藏线及延伸线，扩大格尔木、那曲、日喀则、林芝等城市的规模，依托那曲物流中心使其成为西藏经济发展的新引擎。在新疆，依托兰新线，发展吐鲁番、阿克苏、哈密等城市；在宁夏，进一步发展旅游资源丰富的中卫、吴忠等城市。
 
        4.2 加快区域价值创造和转移活动，为新型城镇化提供经济支撑
 
        4.2.1 发挥比较优势，优化产业结构，形成新型城镇化的产业支撑
 
        一是，基于西部地区丰富和独特的自然和文化资源，发展生态旅游、民族旅游等特色产业，以产业带动城镇、推进基础设施的建设，加速城镇化发展；二是，针对西部地区脆弱的生态环境发展特色优势农业，将绿色农业作为主导模式，进一步推进设施农业、观光农业、循环农业发展；三是，推进以金融、物流、咨询等为核心的现代服务业发展，优化西部地区的产业结构；四是，依据西部地区新型城镇化规划，发挥其资源丰富、要素成本低等优势，积极承接国内外产业转移，推动产业升级，使工业化与新型城镇化匹配。
 
        4.2.2 加大区域营销力度，形成新型城镇化的区域价值支撑
 
        区域营销需综合考虑区域的社会经济、历史文化等因素^[8]。西部地区一方面应依托黄河流域文化、长江流域文化、民族风情文化有针对性地对区域进行科学定位，树立良好的区域形象，突出区域的比较优势和核心竞争力，如云南映象、甘肃的丝路花雨等；另一方面，依托丝绸之路，挖掘新丝绸之路交通大通道、绿色能源大通道、物流大通道的潜能，扩大对外开放度，从外部引进资金、技术、人才等资源，实现区域资源与能力的互补。
 
        4.3 加大人力资本投资，为新型城镇化提供人才支撑
 
        我国资源丰裕的地区经济增长速度普遍要慢于资源贫瘠的地区，存在着“资源诅咒”效应^[9]。西部地区城镇化进程中要跳出强资源、弱发展的怪圈，打破“资源诅咒”效应，就必须加大人力资本投资，引进和培育人才。
 
        4.3.1 以资源和能力互补为导向，加强高层次人才的引进、使用、培养和激励
 
        高层次人才是地区可持续发展能力的主导因素，是提升地区发展核心竞争力的引擎。一是，进一步优化针对西部地区的博士服务团、西部之光、千人计划、援藏计划、援疆计划、援青计划的管理体制，拓展源头，强化激励；二是，依据区域产业结构、人才需求，在引进人才时，注重创新型人才、技术型实用人才，优化引进人才的住房、科研、落户等政策环境。使用高层次人才时，应实现人尽其职，职尽其能，使人才自身成长、价值实现和城市发展实现良性互动；三是，完善以知识资本化为核心的激励机制，积极推进技术、管理入股，建立人才柔性流动机制，让城市尤其是城市群中的中心城市成为高层次人才集聚、培训和交流中心。
 
        4.3.2 以就业力为导向，加大农民工的培训救助
 
        新型城镇化的核心是人的城镇化，实现由地域转移的粗放式城镇化向身份转移、职业转移的内涵式城镇化的转变，而其中的关键在于农民工就业力的提升。国家统计局发布的2013年全国农民工监测调查报告显示：接受过技能培训的农民工仅占32.7%，西部地区56.4%农民工局限在建筑业、制造业、批发和零售业就业。我们必须以就业力为导向，构建农民工就业力模型，实施分类、分层培训，提升农民工的就业力。对于文化程度比较低、成就动机低的培训对象，重点对其进行免费的生存能力培训，可以在各街道办事处、社区、乡镇设立就业服务中心，免费开展培训和就业咨询服务；对于文化程度比较高、成就动机强的农民工，可以对其进行发展能力的培训。
 
        4.3.3 形成以政府为主导的“国家+社会+企业”多元化筹资模式，加大教育、科技、培训等人力资本投资
 
        美国西部大开发成功的经验之一是政府主导的科技、教育、人才西部特惠政策，催生了斯坦福大学、硅谷等世界知名大学、顶尖创新创业基地。我国西部地区高层次人才存在总量偏少、分布不合理、流失严重等问题，制约着城镇化的发展。一是，发展多元化教育模式，形成国家、社会和个人共同参与教育投资的格局。在保证义务教育的基础上，使高中教育、职业技术教育和民族地区的民族教育等并进发展。加强高校、科研机构与企业的合作，改变人才培养模式，并鼓励高校、企业、社会组织加大继续教育和培训力度；二是，通过税收、金融政策倾斜和引导，鼓励各类组织、个人投入研发，尤其是西部地区急需的节能技术、新能源、新材料、生物技术、环保技术；三是，加大医疗卫生等健康投资，发展社区医疗服务机构。
 
        4.4 提高城市综合承载力和管理效率，为新型城镇化提供服务支撑
 
        4.4.1 建设服务型政府，加强基础设施建设和公共服务的提供，提升管理效率
 
        积极推进服务型政府建设，打破行政区划的限制，依据城镇化规划建立西三角、泛西三角大经济区指挥和协调中心，建立功能齐全的综合管理信息系统，加强对西部地区综合信息的动态跟踪、联通共享，增强政府的回应性，提升管理效率。同时，建立“国家+ 社会+ 个人”的资金筹集渠道，加大财政倾斜力度，以道路面积和长度、绿地面积、公共交通、水、气、暖、电、交通、通信、教育等承载力为目标，全面推进硬件设施和软件环境建设，不断提高公共服务能力，改善城乡人民生产生活环境。
 
        4.4.2 完善对弱势群体尤其是农民工的社会保障，为城镇化提供稳定的社会环境
 
        2013年全国农民工达到26894万人，西部地区外出农民工达到5250万，其中跨省流出2840万人，82.7%流向东部地区。随着新型城镇化的推进，农民工总人数还以每年800万左右的速度递增。与第一代农民工的“宜城亦乡”状况不同，第二代农民工日益成为“非城非乡”的“边缘人”，在就业过程中普遍存在着边缘化、短工化、低待遇、低保障等现象。农民工能力的缺失导致就业排斥，而就业排斥进一步导致权力排斥（如社会保障权力）、社会空间排斥，并最终遭受社会关系排斥，从而在喧闹的城市中成为“孤岛”。政府应健全相关的法律制度，将农民工市民化问题纳入城市发展的战略规划中，对最低工资制度、就业保护、劳动工资协商、社会对话、收入分配制度等方面不断改革，解决农民工的社会保险缴纳、接续，心理救助、住房保障等问题。
 
        西部地区的城镇化问题是一项系统工程，既涉及到城市本身的建设、又涉及到经济发展、人力资源保障。西部地区必须从全局出发、统一规划，达到天时、地利、人和，从而推进新型城镇化战略的实现。
 
        参考文献：
        [1]西奥多•舒尔茨. 人力资本投资—教育和研究的作用 [M]. 北京：商务印书馆，1990：26～28.
        [2]贝克尔. 人力资本 [M]. 北京：北京大学出版社，1986：10～15.
        [3]谭永生. 农村劳动力流动与中国经济增长——基于人力资本角度的实证研究 [J]. 经济问题探索，2007（4）：80～84.
        [4]詹姆斯·赫克曼. 中国的人力资本投资 [DB/OL]. (2003-12-4). http://finance.sina.com.cn.
        [5]Arrow K, Bolin B, Gostanza R, et al. Economic Growth, carrying capacity and the environment [J]. Science, 1995(268): 520-521.
        [6]费孝通. 论中国小城镇的发展[J]. 中国农村经济，1996（3）：3～5.
        [7]于立，彭建东. 中国小城镇发展和管理中的现存问题及对策探讨 [J]. 国际城市规划，2014（1）：62～66.
        [8]科特勒. 营销管理 [M]. 北京：中国人民大学出版社，2006：1～3.
        [9]徐康宁，韩剑. 中国区域经济的“资源诅咒”效应：地区差距的另一种解释[J]. 经济学家，2005（6）：96～100.
 
        （责任编辑：张海艳）