西部开发
人本视域下西部地区城镇化的主体模式探讨时间： 2016-11-30信息来源：郝勇 曹宗平 作者：hjr_admin 责编：
[摘要]城镇化作为特定区域产业、要素聚集的动态空间载体，其水平的高低成为衡量该区域经济社会发展态势优劣的综合指标。西部地区城镇化主体模式的选择除了要统筹考虑自身的内外条件之外，更应该关注区域内绝大多数待转移人口的意愿与能力。文章基于人本视角展开分析，发现以县城为中心的新型城镇化模式才是西部地区目前乃至未来一段时期内的最佳主体城镇化形态。[关键词]人本视域；西部地区；城镇化模式
[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A [文章编号]1002—736X（2016）09—0089—05
[基金项目]广东省哲学社会科学“十二五”规划2013年度一般项目“当前社会思潮对大学生的影响及对策研究”（项目编号：GD13CMK04）的阶段性成果。
[作者简介]郝勇（1969—），男，湖北咸宁人，广东女子职业技术学院思政部副教授，研究方向：思想政治教育、人的全面发展；曹宗平（1968—），男，湖北广水人，华南师范大学经济与管理学院教授，研究方向：区域经济学。
DOI：10.16331/j.cnki.issn1002—736x.2016.09.022
Research on the Main Urbanization Model in China's Western Regions from the View of People Oriented
Hao Yong1, Cao Zongping2
(1. GuangdongWomen's Polytechnic College, Guangzhou, Guangdong 511450;2. South China Normal University, Guangzhou, Guangdong 510006)
Abstract: Urbanization takes the form of the dynamical special vector of industries and factors agglomeration in one special region, and its level denotes a critical comprehensive index which can be applies to judge the economic and social development situation of the region. When we choose the main urbanization model in western region, more attention ought to be paid to the people's desire and ability, who are expected to be shifted into towns or cities in addition to the regional internal and external conditions. Based on the view of people oriented, country towns are found to be the best chief urbanization model in western regions in the coming years.
Key word: people oriented; western regions; urbanization model
一、引言
城镇化是区域优质生产要素在特定空间的聚集与投影，是产业转型（由低端向高端）、人口转移（由乡村向城镇）、价值观念转型（传统农村向现代城市）和空间聚落转变（由分散居住向集中定居）的动态集成过程。城镇化作为非农产业发展的空间聚集地，在很大程度上弱化了对自然力的过度依赖。较之于农业，城镇非农产业可以高密度、集约化使用土地，从而拓展土地的使用价值，提高了土地的价值含量。由于现代科技、交通和通讯的快速发展，城镇创新活动更为频繁，交通成本更为低廉，信息沟通更为便捷，这些均有助于降低城镇综合运营成本。另一方面，城镇在不断减少对自然力强烈依赖的同时，更凸显出了“人”的积极作用。无论是城镇产业的演化升级、创新行为的发生，还是管理功能的优化都离不开“人”的主动参与。由此也体现出城镇的终极目的必然是服务于“人”这个主体，这正是新型城镇化关注的核心要点，即以人为本。
西部地区特殊的区位条件、脆弱的生态环境、稀缺的宜城土地、较低的收入状况、浓厚的乡土观念、多样化的民族特质等要素预示着区域城镇化任务的推进更为艰难，过程更为曲折，周期更为漫长。同时，西部地区独特的区域禀赋内在决定了区域城镇化路径不能简单复制东中部地区，而应更多地贴合自身的条件，突出对辖区最活跃生产力要素——人的关注。对西部地区而言，人的城镇化过程主要包括四个层次：人的流动（人的自由）、人的就业（人的职位）、人的融入（人的归属）和人的幸福（人的追求），由此而体现出西部地区人的城镇化梯级推进的阶段性过程。就现实而言，西部地区新型城镇化过程中迁移人口的主体是区域内待转移农村剩余劳动力（其中绝大部分为农民工）及其家庭成员，区域新型城镇化战略实施成功的关键在于能否通过优化城镇体系、完善城镇软硬件环境让该群体进得来、留得住。
2009—2012年，西部地区城镇化率分别为39.40%、41.6%、42.67%和44.90%，对应年份全国城镇化水平则分别为46.59%、49.68%、51.27%和52.57%，显然，该时期内西部地区城镇化水平与全国均值相差约8个百分点。正是基于区域间城镇化水平的巨大反差，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出，“到2020年，通过加快中西部地区发展和城镇化进程，引导一亿人在中西部地区实现就近的城镇化”。可见，在促进西部地区城镇化水平快速提升上已经达成共识，相关配套政策也纷纷落地。然而，对于西部地区新型城镇化究竟该选择何种主体模式？相关文件中的就近城镇化中的“近”的空间概念如何解读？这些问题仍然存在较大分歧。本文尝试从人本维度对相关问题展开深入分析，并试图提出建设性的意见。
二、西部地区几种主要城镇化模式的比较分析
从时间维度上考察，西部地区城镇化大致经历了四个阶段：缓慢提升期（1953—1963）——肇始于国家重工业发展导向的推动；快速发展期（1964—1979）——基于国家三线建设的布局需要；相对下滑期（1980—1999）——源自于政府作用的弱化和区位劣势的负面影响；逐步提速期（2000—2016）——得益于西部大开发战略的实施。在西部地区城镇化战略的推进过程中，城镇化的具体模式之争一直相伴相随。针对西部地区特殊的内外部条件，究竟该选择哪种主体性城镇化路径，成为人们长期争论的焦点，因此有必要先对区域内比较流行的三种城镇化模式展开逐一分析，剖析各自的弊端所在，最后确定现阶段及未来一段时期内究竟选择哪种主体模式更适合西部地区。
（一）优先发展大城市的观点
纵观世界数百年的城市化发展历程发现，大城市在吸纳优质生产要素、集约使用土地、安置人口就业、孕育新兴产业、释放协同效应、推动创新创业、辐射周边城乡、引领特定地域的经济社会发展等方面的确具有中小城市（镇）无法比拟的优势。现实的情况是，在我国西部地区的城市体系中大城市一直是最为残缺的一部分，各省区市城市首位度过高，其结果导致各省会城市与辖区中小城市之间缺少能量、信息和要素交流的中间型城市空间载体，最终制约了完备区域城镇体系潜在的聚集作用和协同效应。正是出于以上两方面的考虑，有人倡导西部地区应优先发展大城市。诚然，无论从理论上讲，还是从实践中看，这种观点似乎无可挑剔。然而，在得出以上结论的过程中，人们忽略了一个关键问题，即西部地区大城市的发展受诸多因素制约，短期内很难有大的起色。从城市空间拓展上考察，西部地区自然环境恶劣，无法充足提供建设大城市所需要的开阔土地和供养大量城市人口所必需的饮用水、粮食、蔬菜等基本生活资料，通过重新建设水源地和粮食、蔬菜基地或者从外地调入等方式固然可以缓解以上难题，姑且不考虑可行性如何，即使可行也必然大大增加了大城市的运营成本；从城市功能完善上考察，西部地区现有的大城市都受到污染加剧、治安恶化、交通拥挤、公共服务严重短缺等“城市病”困扰，更何况大城市中的国有企业摊子大、转制难、负担重、再就业压力大，受制于地方财政，城市管理部门解决眼前的问题已经捉襟见肘，哪里还有精力和能力完善城市综合功能；从产业类别定位上考察，西部地区大城市的支柱产业主要以原有的重工业和现代的新型服务业为主，前者以资本密集型为主，后者以技术密集型为主，两类产业形态都存在着对劳动力的排斥，辖区内待转移农民工的低端技能与大城市高端产业之间匹配性差，自然成为首先被淘汰的劳动力群体，即使勉强留在大城市，也只能挣扎在收入水平低、稳定性差、竞争激烈的非正规行业；从融入城市的现实性上考察，一方面，大城市景观漂亮，街道宽阔，高楼大厦鳞次栉比，公共服务较为完善，似乎更契合人们向往中的理想城市形态；另一方面，大城市普遍物价高、职位竞争激烈、离家的心理成本和交通成本高、“城市病”频发的现实也迫使收入不高、工作不稳的待转移农民工在选择转移的目的地时不得不再三权衡，其结果往往是严峻的现实战胜了缥缈的理想，对于该群体中的绝大多数人来说，进入大城市工作生活终究只是一个梦，就近迁入中小城镇才是更为明智的现实选择。
（二）积极构建城市群的观点
1915年英国地理学家P·格迪斯率先提出了城市群概念，当初是用来描述最初相互分离，随着不断扩展而联结起来的若干聚落的建成区连续体。目前城市群主要是用来描述在城镇化过程中，在特定的城镇化水平较高的地域空间里，以区域网络化组织为纽带，由若干个密集分布的不同等级的城市及其腹地通过空间相互作用而形成的城市—区域系统。迄今为止，由于分析视角差异，学者们对城市群的概念尚无定论。基于国外学者对城市群概念的认识和我国的具体国情，我国学者提出了“组团式城市群”概念，所谓城市群是指大中小城市“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的镶嵌体系，体现出以城乡互动、区域一体为特征的高级演化形态。城市群内各类规模城市的交互作用使得规模效应、聚集效应、辐射效应和联动效应达到最大化，从而分享尽可能多的综合发展红利。
西部地区已经基本建成成渝城市群和关中城市群，正在建设呼包鄂城市群、兰州城市群、乌昌城市群、黔中城市群、银川城市群、拉萨城市群、滇中城市群、南宁城市群等八个城市群。毋庸置疑，西部城市群的构建对于优化空间结构，促进区域不同规模城市错位协同发展，拓展并共享综合效应至关重要。实践中，西部地区几个基本成型的城市群对于次级区域的经济社会发展的确具有较强烈的带动和辐射功能。但是，总体上看，西部地区现有的及正在建设的几个城市群中各类城市长期处在封闭、内向、单循环发展，在功能定位上自成体系，在产业选择上高度雷同，在竞争力培育上各自为政，其结果是城市群内部的城市之间更多地停留在理念上的组团式集群，而在实际运作中仍处于松、散、乱的耗散状态，缺乏群内各城市间的功能整合与分工协作，尤其是那些跨省区的城市群更是如此。本质上，城市群的构成并不是区域内各类城市数字上的简单叠加，其良性运作必须具备一定的基础条件，例如城市间便利廉价的交通网络、相对统一的政策体系、开放共享的信息渠道、发达便捷的金融服务、灵活多样的人才培训、科学合理的分工协作、包容开放的市场结构，等等。总体上看，目前西部地区的这十个城市群尚不具备这些条件。因此，受制于诸多因素的掣肘，西部现有的城市群不可能担当起充分安置辖区待转移劳动力就业和带动经济发展的重任，不能作为区域城镇化的主体形式。
（三）大力发展小城镇的观点
西部地区的建制镇和中心镇作为小城镇的主体形式发端于农村集镇，迄今依然是农村地区基本生活生产资料的交易场所。尽管这类城镇具备毗邻农村的地缘优势，但是由于数量过多、规模偏小、功能单一、就业容量小、基础设施缺乏、生活环境差，其实并不是农民心目中向往的“城市”，因而不具有太大吸引力。笔者调研发现，即使有些农民暂时转移到这类城镇，一旦家庭积蓄和工作技能积累达到一定水平，他们最终倾向于向更高级别的城市——县城转移。可见，建制镇或中心镇只是西部地区农村剩余劳动力转移的过渡城镇形态，其中绝大部分没有太大的发展空间。再者，建制镇和中心镇中90%以上的居民是农村户籍人口，普遍采取兼业化方式，既耕种承包地，又在镇上经营小生意，其生活方式自给性很强。可见，以建制镇和中心镇为主体的小城镇不可能提供太多的就业岗位，无法承载大量农村剩余劳动力转移就业。因此，农民转入愿意弱与转入后无法扎根的双重困境决定了它们在西部地区城镇化进程中难当重任。更何况分散布局于这类城镇中的中小企业所产生的废水、废气、粉尘、噪音等已经严重污染了城镇的水源、土质、大气和环境，这类城镇的居民生活垃圾几乎没有经过任何无害化处理，随意倾倒在住宅周围，导致鼠害成灾，蚊蝇肆虐，人们唯恐避之而不及，哪里还有兴趣选择这类城镇作为工作生活的目的地。另外，西部12个省市区相对落后，经济不发达，地方财力不足，如果把原本就十分有限的城镇建设资金分散投资于数量众多的小城镇，几乎起不到什么实际效果，发挥不了带动周边经济社会发展的作用。
三、把县城确定为西部地区城镇化主体形态的缘由探析
通过上文分析发现，无论是优先发展大城市，积极构建城市群，还是大力发展小城镇都难以解决西部地区现阶段及未来一段时期内所面临的区域内大量农村剩余劳动力转移、生态环境保护和经济社会发展等问题。这里需要说明的是，笔者并不排斥西部地区多种城镇化模式融合发展，即大城市、城市群和小城镇并行不悖，我们要强调的是，基于西部地区自身条件、面临任务及发展导向，在现在及未来一定时期内必然有一种占主体形态的城镇化模式。既然大城市、城市群和小城镇三种城镇化形态均无法承载区域经济社会发展的重任，那么我们只能调整思路，聚焦于各类城镇的一种中间形态——县城展开分析，尤其从区域待迁入城镇主体人口——农民工的视角进行探究，这正好契合了新型城镇化的最核心关注点——“人”的城镇化。
（一）县城可以最大化降低区域农村剩余劳动力转移的综合成本
第一，西部地区农村剩余劳动力进入县城工作、生活，降低了职业转移的经济成本。进入县城谋业初期，由于顾虑于城镇就业的诸多不确定性，该群体更多地倾向于采用兼业化方式，其基本生活资料依然来源于农村种地所得，甚至可能在一定时期内采取“农闲进城打工、农忙回家种地”的独特作息方式。尽管学者们一再诟病这种“两栖式”从业方式的种种弊端，但是，这种普遍的现实情形至少说明兼业方式在现实条件下具有内在合理性与必然性。诚然，较之于进入大中城市谋职，到县城就业所获绝对收入也许会少一些，但如果考虑到各类城市高昂的生活成本和交通成本，进入县城就业的相对收入其实并不低。
第二，西部地区农村剩余劳动力就近进入县城工作生活可以减少异地就业所带来的心理成本。毋庸置疑，到大中城市就业或生活拥有比县城更完善的基础设施、更便利的生活条件和更优越的心理感受，但是，对于西部地区农村待转移剩余劳动力而言，大中城市似乎更适合短期打工或者旅游，而并非长期栖身之所，其最大的顾虑在于远离故土到相对遥远的大中城市就业而不得不把孩子留给日渐衰老的父母照看，长期与家人分离始终是他们挥之不去的心头之痛。据统计，全国现有农村留守儿童约6100万人，其中西部地区至少占两成。各种媒体频频曝光的有关留守儿童的心理扭曲与行为失范和独住老人的孤寂与凄苦，无疑加重了待转移农村剩余劳动力异地就业、安家的心理成本。受自身人力资本特质和经济状况所限，他们短期内几乎无法举家搬迁至大中城市就业居住，无法消解亲人分离的苦楚。在理想与现实的冲突中，作为理性人，西部地区待转移农村剩余劳动力只能选择折中方案——既部分实现“城里人”的梦想，又不至于因为贸然进入陌生的大中城市而承担太高心理成本。于是，县城自然就成为其转移的首选之地，因为在众多城市形态中，只有县城兼顾了“进城”理想与“团聚”期盼的双重目标。再者，县域内共同的文化背景、行为规范、风俗习惯和乡土观念使得大家很容易产生共鸣，让进入县城谋业和居住的农村人口不至于遭受到类似进入各类大中城市所面临的冷遇与排斥。
第三，西部地区农村剩余劳动力进入县城工作降低了职业转移的就业成本。县城能够为西部地区农村剩余劳动力提供更廉价、更对称、更及时的就业信息。相关研究发现，时至今日，在农村剩余劳动力求职过程中“熟人圈子”依然发挥着非常重要的作用。在城乡间、地区间劳动力市场分割的现实条件下，就近到县城就业能够很好地克服劳动力供求双方信息严重不对称问题。在县域范围内，求职者很容易通过直接或间接关系打听到用人单位的具体情况，在异地求职中经常出现的坑蒙拐骗以及随后的恶意拖欠工资现象将从根本上得到遏致。因为劳动力供求双方共同生活在特定县域内，彼此知根知底，用人单位一旦违约，相关负面信息便很快在县域内传播开来，用人单位便很难再在本地立足，可以说空间的有限性硬化了职业操守对用人单位的“声誉”约束，迫使其不得不规范自身的行为。因此，较之于异地就业，县城就业成本更低，成功率反而更高。
（二）县城在现有制度框架下引导区域农村剩余劳动力转移阻力最小
1. 县城能够为西部地区农村剩余劳动力子女提供更便利、更公平的受教育机会。尽管近些年教育投入逐年增加，西部农村基础教育条件得到改善，但教育资源不仅整体上仍显匮乏，而且结构上分布严重失衡，县城与乡村的教育资源密集度差异很大。一般而言，县域内的优质教育资源主要集中在县城，尤其是中学教育更是如此，县域内的重点中学几乎都坐落在县城，要想享受高质量的中学教育只有到县城求学。现实中引起人们关注的大量农村学生家长到县城优质中学周边租房的“陪读”现象也客观反映了基层教育的真实状况。第一代农民工在打工过程中切身感受到知识的重要性，他们不愿看到子女也走上单凭体力付出获取微薄收入的日子，因此拥有为下一代提供更好受教育机会的强烈动机。同时，多年辛勤打工的积攒和每个家庭仅1～2个小孩也使他们有能力支付孩子的教育开支。因此，为了实现“望子成龙”、“望女成凤”的良好愿望，他们甘愿倾其所有让子女接受良好的初等教育，在农村地域无法满足其需求的情况下，只能寄希望于转入城镇优质中学就读。此时，就面临两种选择：一是随父母转入异地（即非本县内）中学就读；二是就近转入本县县城重点中学求学。我国现行的中考制度主要是以地市级行政区划命题单位、以县级行政区划为招生单位，这种招考模式必然使得在甲地级市学习而到乙地级市考试的成功概率非常低。同时，随着越来越多的省市采用高考单独命题，为了配合突出地方化特色的各种“课改”，各地使用的教材不统一，教学内容也不一致，这无形中为转入异地求学（这里主要指跨省市）的农民工子女设置了人为障碍。可见，现行的考试命题方式、招生属地化的招考制度在很大程度上成为西部地区农村剩余劳动力异地转移的壁垒，更何况转入异地重点中学学习还要支付不菲的借读费。相比之下，就近到县城求学就不存在以上障碍，而且本乡本土人际关系便于协调，相关的转学手续也方便办理，因此，县城自然成为西部地区农村剩余劳动力转移的首选之地。
2. 县城是西部地区农村剩余劳动力在“二元”户籍制度约束下作出转移决策的次优选择。尽管传统户籍制度的刚性约束色彩在逐渐淡化，但不得不承认城乡隔离的“二元”户籍制度的惯性依然存在。出于缓解本地劳动力的就业压力，一些大中城市在许多岗位上对异地求职者的采取隐性或显性屏蔽政策。同时，大中城市的优质中小学也只招收本地生源，对非本市户籍学生采取严格的禁入制度。还有，大中城市中的再就业安置、购房购车贷款申请、创业税收优惠、贫困户救助等等政策均只惠及本市居民，对外地人员一律“打入另册”。相反，就近转移到县城居住就业，就不会产生以上由于户籍差异而衍生的制度性歧视。可见，在现行的户籍制度框架下，县城即使称不上是西部地区农村剩余劳动力转移目的最佳城镇形态，起码也是次优选择。
3. 县城作为西部地区农村剩余劳动力转移的目的地有助于矫正农村土地制度的固有缺陷。西部地区大量农村剩余劳动力之所以流而不转，出现职业转移与居住空间转移的严重错位，关键原因在于短期内难以摆脱对农村承包土地的心理上和经济上依赖。事实上，只要耕地的生活功能和保障功能依然存在，这种依赖性就难以割舍。在综合权衡转移过程中所发生各类成本的基础上，他们自然更青睐于选择县城作为转移的目的地。其一，这种表面非彻底性的转移模式在助长兼业化的同时，的确最大化地保护了农民自身利益，他们进退自如，掌握着自身命运的主动权，这对于世世代代追求安全需要的农民来说尤为重要；其二，在缺乏农村不动产交易市场的条件下，农村待转移劳动力在农村社区的房屋、宅基地、晒场、机井、池塘等很难等值、及时变现，主动放弃这部分辛辛苦苦攒下的家业，他们又心有不甘，因此，在一定时期内继续保留这份物质和精神财富完全是情理之中的事情；其三，农业税的废止和农业补贴制度的实施进一步强化了农民对土地的依恋，因为近乎零成本地拥有承包土地使得农民即使因为在城镇就业而没有时间专注耕作，也宁愿采取转包转租、应付性种植、抛荒、撂荒等消极方式而领取农业补贴款。
4. 西部地区正在推行的农村新型
社会保障制度更凸显出迁入县城的重要性。这种以养老保险、医疗保险、社会救济为主体的新型社会保障制度均是以县级行政单位为核算主体，在县域范围内登记造册、医疗费用报销、身份核实等相关手续的办理非常便利。如果属于跨县级行政区划的情况，结果则迥然不同。由于各地政策不一，做法各异，尚未互联互通，保险关系无法转移接续。尽管《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》已于2010年1月1日正式实施，但是由于技术环节和操作层面上的种种困难短期内难以克服，所以社会保险关系接续难问题仍然会持续较长时期。因此，就近转移到县城生活就业，不仅可以共享以上诸多方面的便利，而且可以享受公平、合理、及时的社会保障待遇。
（三）县城就近吸纳区域农村剩余劳动力的可能性最大
较之于大中城市，西部地区依托县城安置数量庞大的农村剩余劳动力转移就业更为现实。2014年西部地区总人口为3.67亿人，城镇化率为45.26%，如果要达到全国城镇化率54.77%的水准，则需要转移人口约3490万人（3.67×9.51%）。显然，区域内深受“城市病”梦魇困扰的大中城市无法容纳如此之众的转移人口。相反，如果依托县城安置这部分人口转移就业则更符合实际。截止2014年底，西部地区12个省区市共有县、自治县和县级市约836个，如果能够充分利用东中部地区传统产业转移的机遇，结合自身条件合理承接恰当产业，引导各类企业适度向县城集中，则县域经济必然得到较快发展，并由此拓展更广阔的就业空间。假若每座县城非农业人口增至4.5万人，减去原来平均每座县城已经安置的约1.5万的非农业人口，则836座县城所在城关镇可再吸纳2508万人（836×3）就业，这样就基本上消化了区域内待转移农村人口中绝大部分，剩余的约980万人则通过每个县重点建设3—5个实力强、潜力大的中心镇以及拓宽辖区大中城市就业渠道来安置。因此，通过简单的数学推导，不难发现依托县城作为吸纳西部地区农村待转移剩余劳动力更为现实。
（四）县城是带动区域经济发展的最恰当空间载体
县城作为特定区域内的政治、经济、文化中心，在辖区内长期发挥着增长极的功能。由于历史积淀深厚，发展基础较好，具备相对完善的城市功能，产业、人口、资本吸纳能力较强，能够辐射带动周边农村地域的全面发展。选择县城作为西部城镇化发展重点既可以克服大中城市污染严重、交通拥挤、治安恶化、就业困难等“城市病”，又摒弃了小城镇遍地开花、聚集功能孱弱、土地浪费严重的“农村病”。同时，作为县域内最大的发展极，县城发展潜力巨大。只要能够密切结合当地资源禀赋和地理区位特点，合理调整产业结构，并引导分散布局的民营企业向县城内的工业园区适度集中，逐步构筑具有一定特色的产业集群，从而推动县域经济快速发展。同时，东部和中部许多大中城市的传统产业亟待转移，西部地区的县城要抓住难得的契机，立足自身的比较优势，选择性引进一些污染小、效益高、就业容量大、发展前景好的项目，必将大大增强县城的整体实力。县城既不像大中城市分布过于集中，也不像建制镇和中心镇分布过于分散，其布局更为合理，便于更好地发挥其对农村地域的辐射带动作用。因此，县城将成为带动西部地区经济社会发展的不可替代力量。
四、结论
由于西部地区各省区市及次级区域之间资源禀赋丰歉程度有别，人口分布疏密不均，经济社会发展的时序不一，经济发展水平差异较大，故区域内存在多种城镇化发展模式无可厚非。但是，从深层次考察，城镇化本身虽然始终处于集成分化的调整过程之中，但在特定的时空背景下必然呈现出某种相对稳定的主体模式。从这个角度上审视，西部地区城镇化主导体式的选择可能要更多地关注安置区域内大量农村剩余劳动力的转移就业、支撑经济可持续发展的主导产业的生成与转型、降低对现有制度的冲击以及维系脆弱生态良性循环等因素，其中，人的因素是最重要的。对西部地区而言，较之于其他几种城镇化发展模式，县城较好地兼顾了以上多重因素，尤其突出了对待转移群体的全方位专注，因此理应成为区域城镇化的主体形态。
一、引言
城镇化是区域优质生产要素在特定空间的聚集与投影，是产业转型（由低端向高端）、人口转移（由乡村向城镇）、价值观念转型（传统农村向现代城市）和空间聚落转变（由分散居住向集中定居）的动态集成过程。城镇化作为非农产业发展的空间聚集地，在很大程度上弱化了对自然力的过度依赖。较之于农业，城镇非农产业可以高密度、集约化使用土地，从而拓展土地的使用价值，提高了土地的价值含量。由于现代科技、交通和通讯的快速发展，城镇创新活动更为频繁，交通成本更为低廉，信息沟通更为便捷，这些均有助于降低城镇综合运营成本。另一方面，城镇在不断减少对自然力强烈依赖的同时，更凸显出了“人”的积极作用。无论是城镇产业的演化升级、创新行为的发生，还是管理功能的优化都离不开“人”的主动参与。由此也体现出城镇的终极目的必然是服务于“人”这个主体，这正是新型城镇化关注的核心要点，即以人为本。
西部地区特殊的区位条件、脆弱的生态环境、稀缺的宜城土地、较低的收入状况、浓厚的乡土观念、多样化的民族特质等要素预示着区域城镇化任务的推进更为艰难，过程更为曲折，周期更为漫长。同时，西部地区独特的区域禀赋内在决定了区域城镇化路径不能简单复制东中部地区，而应更多地贴合自身的条件，突出对辖区最活跃生产力要素——人的关注。对西部地区而言，人的城镇化过程主要包括四个层次：人的流动（人的自由）、人的就业（人的职位）、人的融入（人的归属）和人的幸福（人的追求），由此而体现出西部地区人的城镇化梯级推进的阶段性过程。就现实而言，西部地区新型城镇化过程中迁移人口的主体是区域内待转移农村剩余劳动力（其中绝大部分为农民工）及其家庭成员，区域新型城镇化战略实施成功的关键在于能否通过优化城镇体系、完善城镇软硬件环境让该群体进得来、留得住。
2009—2012年，西部地区城镇化率分别为39.40%、41.6%、42.67%和44.90%，对应年份全国城镇化水平则分别为46.59%、49.68%、51.27%和52.57%，显然，该时期内西部地区城镇化水平与全国均值相差约8个百分点。正是基于区域间城镇化水平的巨大反差，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出，“到2020年，通过加快中西部地区发展和城镇化进程，引导一亿人在中西部地区实现就近的城镇化”。可见，在促进西部地区城镇化水平快速提升上已经达成共识，相关配套政策也纷纷落地。然而，对于西部地区新型城镇化究竟该选择何种主体模式？相关文件中的就近城镇化中的“近”的空间概念如何解读？这些问题仍然存在较大分歧。本文尝试从人本维度对相关问题展开深入分析，并试图提出建设性的意见。
二、西部地区几种主要城镇化模式的比较分析
从时间维度上考察，西部地区城镇化大致经历了四个阶段：缓慢提升期（1953—1963）——肇始于国家重工业发展导向的推动；快速发展期（1964—1979）——基于国家三线建设的布局需要；相对下滑期（1980—1999）——源自于政府作用的弱化和区位劣势的负面影响；逐步提速期（2000—2016）——得益于西部大开发战略的实施。在西部地区城镇化战略的推进过程中，城镇化的具体模式之争一直相伴相随。针对西部地区特殊的内外部条件，究竟该选择哪种主体性城镇化路径，成为人们长期争论的焦点，因此有必要先对区域内比较流行的三种城镇化模式展开逐一分析，剖析各自的弊端所在，最后确定现阶段及未来一段时期内究竟选择哪种主体模式更适合西部地区。
（一）优先发展大城市的观点
纵观世界数百年的城市化发展历程发现，大城市在吸纳优质生产要素、集约使用土地、安置人口就业、孕育新兴产业、释放协同效应、推动创新创业、辐射周边城乡、引领特定地域的经济社会发展等方面的确具有中小城市（镇）无法比拟的优势。现实的情况是，在我国西部地区的城市体系中大城市一直是最为残缺的一部分，各省区市城市首位度过高，其结果导致各省会城市与辖区中小城市之间缺少能量、信息和要素交流的中间型城市空间载体，最终制约了完备区域城镇体系潜在的聚集作用和协同效应。正是出于以上两方面的考虑，有人倡导西部地区应优先发展大城市。诚然，无论从理论上讲，还是从实践中看，这种观点似乎无可挑剔。然而，在得出以上结论的过程中，人们忽略了一个关键问题，即西部地区大城市的发展受诸多因素制约，短期内很难有大的起色。从城市空间拓展上考察，西部地区自然环境恶劣，无法充足提供建设大城市所需要的开阔土地和供养大量城市人口所必需的饮用水、粮食、蔬菜等基本生活资料，通过重新建设水源地和粮食、蔬菜基地或者从外地调入等方式固然可以缓解以上难题，姑且不考虑可行性如何，即使可行也必然大大增加了大城市的运营成本；从城市功能完善上考察，西部地区现有的大城市都受到污染加剧、治安恶化、交通拥挤、公共服务严重短缺等“城市病”困扰，更何况大城市中的国有企业摊子大、转制难、负担重、再就业压力大，受制于地方财政，城市管理部门解决眼前的问题已经捉襟见肘，哪里还有精力和能力完善城市综合功能；从产业类别定位上考察，西部地区大城市的支柱产业主要以原有的重工业和现代的新型服务业为主，前者以资本密集型为主，后者以技术密集型为主，两类产业形态都存在着对劳动力的排斥，辖区内待转移农民工的低端技能与大城市高端产业之间匹配性差，自然成为首先被淘汰的劳动力群体，即使勉强留在大城市，也只能挣扎在收入水平低、稳定性差、竞争激烈的非正规行业；从融入城市的现实性上考察，一方面，大城市景观漂亮，街道宽阔，高楼大厦鳞次栉比，公共服务较为完善，似乎更契合人们向往中的理想城市形态；另一方面，大城市普遍物价高、职位竞争激烈、离家的心理成本和交通成本高、“城市病”频发的现实也迫使收入不高、工作不稳的待转移农民工在选择转移的目的地时不得不再三权衡，其结果往往是严峻的现实战胜了缥缈的理想，对于该群体中的绝大多数人来说，进入大城市工作生活终究只是一个梦，就近迁入中小城镇才是更为明智的现实选择。
（二）积极构建城市群的观点
1915年英国地理学家P·格迪斯率先提出了城市群概念，当初是用来描述最初相互分离，随着不断扩展而联结起来的若干聚落的建成区连续体。目前城市群主要是用来描述在城镇化过程中，在特定的城镇化水平较高的地域空间里，以区域网络化组织为纽带，由若干个密集分布的不同等级的城市及其腹地通过空间相互作用而形成的城市—区域系统。迄今为止，由于分析视角差异，学者们对城市群的概念尚无定论。基于国外学者对城市群概念的认识和我国的具体国情，我国学者提出了“组团式城市群”概念，所谓城市群是指大中小城市“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的镶嵌体系，体现出以城乡互动、区域一体为特征的高级演化形态。城市群内各类规模城市的交互作用使得规模效应、聚集效应、辐射效应和联动效应达到最大化，从而分享尽可能多的综合发展红利。
西部地区已经基本建成成渝城市群和关中城市群，正在建设呼包鄂城市群、兰州城市群、乌昌城市群、黔中城市群、银川城市群、拉萨城市群、滇中城市群、南宁城市群等八个城市群。毋庸置疑，西部城市群的构建对于优化空间结构，促进区域不同规模城市错位协同发展，拓展并共享综合效应至关重要。实践中，西部地区几个基本成型的城市群对于次级区域的经济社会发展的确具有较强烈的带动和辐射功能。但是，总体上看，西部地区现有的及正在建设的几个城市群中各类城市长期处在封闭、内向、单循环发展，在功能定位上自成体系，在产业选择上高度雷同，在竞争力培育上各自为政，其结果是城市群内部的城市之间更多地停留在理念上的组团式集群，而在实际运作中仍处于松、散、乱的耗散状态，缺乏群内各城市间的功能整合与分工协作，尤其是那些跨省区的城市群更是如此。本质上，城市群的构成并不是区域内各类城市数字上的简单叠加，其良性运作必须具备一定的基础条件，例如城市间便利廉价的交通网络、相对统一的政策体系、开放共享的信息渠道、发达便捷的金融服务、灵活多样的人才培训、科学合理的分工协作、包容开放的市场结构，等等。总体上看，目前西部地区的这十个城市群尚不具备这些条件。因此，受制于诸多因素的掣肘，西部现有的城市群不可能担当起充分安置辖区待转移劳动力就业和带动经济发展的重任，不能作为区域城镇化的主体形式。
（三）大力发展小城镇的观点
西部地区的建制镇和中心镇作为小城镇的主体形式发端于农村集镇，迄今依然是农村地区基本生活生产资料的交易场所。尽管这类城镇具备毗邻农村的地缘优势，但是由于数量过多、规模偏小、功能单一、就业容量小、基础设施缺乏、生活环境差，其实并不是农民心目中向往的“城市”，因而不具有太大吸引力。笔者调研发现，即使有些农民暂时转移到这类城镇，一旦家庭积蓄和工作技能积累达到一定水平，他们最终倾向于向更高级别的城市——县城转移。可见，建制镇或中心镇只是西部地区农村剩余劳动力转移的过渡城镇形态，其中绝大部分没有太大的发展空间。再者，建制镇和中心镇中90%以上的居民是农村户籍人口，普遍采取兼业化方式，既耕种承包地，又在镇上经营小生意，其生活方式自给性很强。可见，以建制镇和中心镇为主体的小城镇不可能提供太多的就业岗位，无法承载大量农村剩余劳动力转移就业。因此，农民转入愿意弱与转入后无法扎根的双重困境决定了它们在西部地区城镇化进程中难当重任。更何况分散布局于这类城镇中的中小企业所产生的废水、废气、粉尘、噪音等已经严重污染了城镇的水源、土质、大气和环境，这类城镇的居民生活垃圾几乎没有经过任何无害化处理，随意倾倒在住宅周围，导致鼠害成灾，蚊蝇肆虐，人们唯恐避之而不及，哪里还有兴趣选择这类城镇作为工作生活的目的地。另外，西部12个省市区相对落后，经济不发达，地方财力不足，如果把原本就十分有限的城镇建设资金分散投资于数量众多的小城镇，几乎起不到什么实际效果，发挥不了带动周边经济社会发展的作用。
三、把县城确定为西部地区城镇化主体形态的缘由探析
通过上文分析发现，无论是优先发展大城市，积极构建城市群，还是大力发展小城镇都难以解决西部地区现阶段及未来一段时期内所面临的区域内大量农村剩余劳动力转移、生态环境保护和经济社会发展等问题。这里需要说明的是，笔者并不排斥西部地区多种城镇化模式融合发展，即大城市、城市群和小城镇并行不悖，我们要强调的是，基于西部地区自身条件、面临任务及发展导向，在现在及未来一定时期内必然有一种占主体形态的城镇化模式。既然大城市、城市群和小城镇三种城镇化形态均无法承载区域经济社会发展的重任，那么我们只能调整思路，聚焦于各类城镇的一种中间形态——县城展开分析，尤其从区域待迁入城镇主体人口——农民工的视角进行探究，这正好契合了新型城镇化的最核心关注点——“人”的城镇化。
（一）县城可以最大化降低区域农村剩余劳动力转移的综合成本
第一，西部地区农村剩余劳动力进入县城工作、生活，降低了职业转移的经济成本。进入县城谋业初期，由于顾虑于城镇就业的诸多不确定性，该群体更多地倾向于采用兼业化方式，其基本生活资料依然来源于农村种地所得，甚至可能在一定时期内采取“农闲进城打工、农忙回家种地”的独特作息方式。尽管学者们一再诟病这种“两栖式”从业方式的种种弊端，但是，这种普遍的现实情形至少说明兼业方式在现实条件下具有内在合理性与必然性。诚然，较之于进入大中城市谋职，到县城就业所获绝对收入也许会少一些，但如果考虑到各类城市高昂的生活成本和交通成本，进入县城就业的相对收入其实并不低。
第二，西部地区农村剩余劳动力就近进入县城工作生活可以减少异地就业所带来的心理成本。毋庸置疑，到大中城市就业或生活拥有比县城更完善的基础设施、更便利的生活条件和更优越的心理感受，但是，对于西部地区农村待转移剩余劳动力而言，大中城市似乎更适合短期打工或者旅游，而并非长期栖身之所，其最大的顾虑在于远离故土到相对遥远的大中城市就业而不得不把孩子留给日渐衰老的父母照看，长期与家人分离始终是他们挥之不去的心头之痛。据统计，全国现有农村留守儿童约6100万人，其中西部地区至少占两成。各种媒体频频曝光的有关留守儿童的心理扭曲与行为失范和独住老人的孤寂与凄苦，无疑加重了待转移农村剩余劳动力异地就业、安家的心理成本。受自身人力资本特质和经济状况所限，他们短期内几乎无法举家搬迁至大中城市就业居住，无法消解亲人分离的苦楚。在理想与现实的冲突中，作为理性人，西部地区待转移农村剩余劳动力只能选择折中方案——既部分实现“城里人”的梦想，又不至于因为贸然进入陌生的大中城市而承担太高心理成本。于是，县城自然就成为其转移的首选之地，因为在众多城市形态中，只有县城兼顾了“进城”理想与“团聚”期盼的双重目标。再者，县域内共同的文化背景、行为规范、风俗习惯和乡土观念使得大家很容易产生共鸣，让进入县城谋业和居住的农村人口不至于遭受到类似进入各类大中城市所面临的冷遇与排斥。
第三，西部地区农村剩余劳动力进入县城工作降低了职业转移的就业成本。县城能够为西部地区农村剩余劳动力提供更廉价、更对称、更及时的就业信息。相关研究发现，时至今日，在农村剩余劳动力求职过程中“熟人圈子”依然发挥着非常重要的作用。在城乡间、地区间劳动力市场分割的现实条件下，就近到县城就业能够很好地克服劳动力供求双方信息严重不对称问题。在县域范围内，求职者很容易通过直接或间接关系打听到用人单位的具体情况，在异地求职中经常出现的坑蒙拐骗以及随后的恶意拖欠工资现象将从根本上得到遏致。因为劳动力供求双方共同生活在特定县域内，彼此知根知底，用人单位一旦违约，相关负面信息便很快在县域内传播开来，用人单位便很难再在本地立足，可以说空间的有限性硬化了职业操守对用人单位的“声誉”约束，迫使其不得不规范自身的行为。因此，较之于异地就业，县城就业成本更低，成功率反而更高。
（二）县城在现有制度框架下引导区域农村剩余劳动力转移阻力最小
1. 县城能够为西部地区农村剩余劳动力子女提供更便利、更公平的受教育机会。尽管近些年教育投入逐年增加，西部农村基础教育条件得到改善，但教育资源不仅整体上仍显匮乏，而且结构上分布严重失衡，县城与乡村的教育资源密集度差异很大。一般而言，县域内的优质教育资源主要集中在县城，尤其是中学教育更是如此，县域内的重点中学几乎都坐落在县城，要想享受高质量的中学教育只有到县城求学。现实中引起人们关注的大量农村学生家长到县城优质中学周边租房的“陪读”现象也客观反映了基层教育的真实状况。第一代农民工在打工过程中切身感受到知识的重要性，他们不愿看到子女也走上单凭体力付出获取微薄收入的日子，因此拥有为下一代提供更好受教育机会的强烈动机。同时，多年辛勤打工的积攒和每个家庭仅1～2个小孩也使他们有能力支付孩子的教育开支。因此，为了实现“望子成龙”、“望女成凤”的良好愿望，他们甘愿倾其所有让子女接受良好的初等教育，在农村地域无法满足其需求的情况下，只能寄希望于转入城镇优质中学就读。此时，就面临两种选择：一是随父母转入异地（即非本县内）中学就读；二是就近转入本县县城重点中学求学。我国现行的中考制度主要是以地市级行政区划命题单位、以县级行政区划为招生单位，这种招考模式必然使得在甲地级市学习而到乙地级市考试的成功概率非常低。同时，随着越来越多的省市采用高考单独命题，为了配合突出地方化特色的各种“课改”，各地使用的教材不统一，教学内容也不一致，这无形中为转入异地求学（这里主要指跨省市）的农民工子女设置了人为障碍。可见，现行的考试命题方式、招生属地化的招考制度在很大程度上成为西部地区农村剩余劳动力异地转移的壁垒，更何况转入异地重点中学学习还要支付不菲的借读费。相比之下，就近到县城求学就不存在以上障碍，而且本乡本土人际关系便于协调，相关的转学手续也方便办理，因此，县城自然成为西部地区农村剩余劳动力转移的首选之地。
2. 县城是西部地区农村剩余劳动力在“二元”户籍制度约束下作出转移决策的次优选择。尽管传统户籍制度的刚性约束色彩在逐渐淡化，但不得不承认城乡隔离的“二元”户籍制度的惯性依然存在。出于缓解本地劳动力的就业压力，一些大中城市在许多岗位上对异地求职者的采取隐性或显性屏蔽政策。同时，大中城市的优质中小学也只招收本地生源，对非本市户籍学生采取严格的禁入制度。还有，大中城市中的再就业安置、购房购车贷款申请、创业税收优惠、贫困户救助等等政策均只惠及本市居民，对外地人员一律“打入另册”。相反，就近转移到县城居住就业，就不会产生以上由于户籍差异而衍生的制度性歧视。可见，在现行的户籍制度框架下，县城即使称不上是西部地区农村剩余劳动力转移目的最佳城镇形态，起码也是次优选择。
3. 县城作为西部地区农村剩余劳动力转移的目的地有助于矫正农村土地制度的固有缺陷。西部地区大量农村剩余劳动力之所以流而不转，出现职业转移与居住空间转移的严重错位，关键原因在于短期内难以摆脱对农村承包土地的心理上和经济上依赖。事实上，只要耕地的生活功能和保障功能依然存在，这种依赖性就难以割舍。在综合权衡转移过程中所发生各类成本的基础上，他们自然更青睐于选择县城作为转移的目的地。其一，这种表面非彻底性的转移模式在助长兼业化的同时，的确最大化地保护了农民自身利益，他们进退自如，掌握着自身命运的主动权，这对于世世代代追求安全需要的农民来说尤为重要；其二，在缺乏农村不动产交易市场的条件下，农村待转移劳动力在农村社区的房屋、宅基地、晒场、机井、池塘等很难等值、及时变现，主动放弃这部分辛辛苦苦攒下的家业，他们又心有不甘，因此，在一定时期内继续保留这份物质和精神财富完全是情理之中的事情；其三，农业税的废止和农业补贴制度的实施进一步强化了农民对土地的依恋，因为近乎零成本地拥有承包土地使得农民即使因为在城镇就业而没有时间专注耕作，也宁愿采取转包转租、应付性种植、抛荒、撂荒等消极方式而领取农业补贴款。
4. 西部地区正在推行的农村新型
社会保障制度更凸显出迁入县城的重要性。这种以养老保险、医疗保险、社会救济为主体的新型社会保障制度均是以县级行政单位为核算主体，在县域范围内登记造册、医疗费用报销、身份核实等相关手续的办理非常便利。如果属于跨县级行政区划的情况，结果则迥然不同。由于各地政策不一，做法各异，尚未互联互通，保险关系无法转移接续。尽管《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》已于2010年1月1日正式实施，但是由于技术环节和操作层面上的种种困难短期内难以克服，所以社会保险关系接续难问题仍然会持续较长时期。因此，就近转移到县城生活就业，不仅可以共享以上诸多方面的便利，而且可以享受公平、合理、及时的社会保障待遇。
（三）县城就近吸纳区域农村剩余劳动力的可能性最大
较之于大中城市，西部地区依托县城安置数量庞大的农村剩余劳动力转移就业更为现实。2014年西部地区总人口为3.67亿人，城镇化率为45.26%，如果要达到全国城镇化率54.77%的水准，则需要转移人口约3490万人（3.67×9.51%）。显然，区域内深受“城市病”梦魇困扰的大中城市无法容纳如此之众的转移人口。相反，如果依托县城安置这部分人口转移就业则更符合实际。截止2014年底，西部地区12个省区市共有县、自治县和县级市约836个，如果能够充分利用东中部地区传统产业转移的机遇，结合自身条件合理承接恰当产业，引导各类企业适度向县城集中，则县域经济必然得到较快发展，并由此拓展更广阔的就业空间。假若每座县城非农业人口增至4.5万人，减去原来平均每座县城已经安置的约1.5万的非农业人口，则836座县城所在城关镇可再吸纳2508万人（836×3）就业，这样就基本上消化了区域内待转移农村人口中绝大部分，剩余的约980万人则通过每个县重点建设3—5个实力强、潜力大的中心镇以及拓宽辖区大中城市就业渠道来安置。因此，通过简单的数学推导，不难发现依托县城作为吸纳西部地区农村待转移剩余劳动力更为现实。
（四）县城是带动区域经济发展的最恰当空间载体
县城作为特定区域内的政治、经济、文化中心，在辖区内长期发挥着增长极的功能。由于历史积淀深厚，发展基础较好，具备相对完善的城市功能，产业、人口、资本吸纳能力较强，能够辐射带动周边农村地域的全面发展。选择县城作为西部城镇化发展重点既可以克服大中城市污染严重、交通拥挤、治安恶化、就业困难等“城市病”，又摒弃了小城镇遍地开花、聚集功能孱弱、土地浪费严重的“农村病”。同时，作为县域内最大的发展极，县城发展潜力巨大。只要能够密切结合当地资源禀赋和地理区位特点，合理调整产业结构，并引导分散布局的民营企业向县城内的工业园区适度集中，逐步构筑具有一定特色的产业集群，从而推动县域经济快速发展。同时，东部和中部许多大中城市的传统产业亟待转移，西部地区的县城要抓住难得的契机，立足自身的比较优势，选择性引进一些污染小、效益高、就业容量大、发展前景好的项目，必将大大增强县城的整体实力。县城既不像大中城市分布过于集中，也不像建制镇和中心镇分布过于分散，其布局更为合理，便于更好地发挥其对农村地域的辐射带动作用。因此，县城将成为带动西部地区经济社会发展的不可替代力量。
四、结论
由于西部地区各省区市及次级区域之间资源禀赋丰歉程度有别，人口分布疏密不均，经济社会发展的时序不一，经济发展水平差异较大，故区域内存在多种城镇化发展模式无可厚非。但是，从深层次考察，城镇化本身虽然始终处于集成分化的调整过程之中，但在特定的时空背景下必然呈现出某种相对稳定的主体模式。从这个角度上审视，西部地区城镇化主导体式的选择可能要更多地关注安置区域内大量农村剩余劳动力的转移就业、支撑经济可持续发展的主导产业的生成与转型、降低对现有制度的冲击以及维系脆弱生态良性循环等因素，其中，人的因素是最重要的。对西部地区而言，较之于其他几种城镇化发展模式，县城较好地兼顾了以上多重因素，尤其突出了对待转移群体的全方位专注，因此理应成为区域城镇化的主体形态。
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[责任编辑：黄兴豪]