中国西部大开发的经验、教训与展望时间： 2019-09-07信息来源： 东中西部发展智库 2019-9-3 来源：《国家智库》, 2010年(1)　作者：于今　责编：qgy 张彤

回顾西部大开发战略实施10年来中国西部经济发展的历程，不难发现10年来，西部地区的国民生产总值、人均收入水平和基础设施建设等各个方面都取得了突飞猛进的发展，整体经济大幅度提升。为进一步促进西部地区社会经济全面协调发展，2010年7月5日至6日，中共中央、国务院在北京召开西部大开发工作会议，决定继续坚定不移地深入实施西部大开发战略，以确保西部近4亿人民能够真正过上富裕生活。这预示着西部大开发战略又将进入一个新的阶段，西部地区又将迎来新的发展契机。

　　

 

一、

中国西部大开发十周年回顾

 

 

1999年6月19日，江泽民同志在西安向全国发出实施西部大开发战略的号召，至今，西部开发战略已经实施了10年。

党中央国务院提出“西部大开发”战略后，对东、中、西部划分作了适当调整，内蒙古自治区和广西壮族自治区分别由中部和东部划入西部地区。考虑到经济发展水平和地理位置等方面因素，国家也把湖南的湘西、湖北的恩施两个土家族苗族自治州作为享受“西部大开发”优惠政策的区域，这样西部地区的这一最新定义，被称为“10+2+2”。不过人们在进行实证分析的时候由于统计数据不便收集等方面的原因，常常不考虑湘西和恩施这两个自治州。

西部地区幅员面积约685万平方公里，约占全国总面积的71%。2009年末，西部地区总人口约3.67亿，约占全国总人口的27.5%。

西部地区与蒙古、俄罗斯、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、阿富汗、不丹、锡金、尼泊尔、印度、缅甸、老挝、越南等14个国家接壤，陆地边境线长达1.8万余公里，约占全国陆地边境线的91%；与东南亚许多国家隔海相望，有大陆海岸线1595公里，约占全国海岸线的1/10。

截至2008年，西部各省市继续保持着稳定发展的良好态势：工业保持较快增长、投资规模持续扩大、消费品市场持续旺盛、地方财政收入平稳增长。

1、经济平稳快速增长，工业增加值持续增加

西部大开发战略实施10年来，中国西部地区十二省、市（自治区）的国内生产总值总和（不含西藏地区）从13203.47亿元（2000年）增长到55681.17亿元（2008年），平均年增长率为13.04%，增速比同期全国平均水平快3.4个百分点；从西部各省市2008年国民生产总值来看，四川领跑西部，达到12506.3亿元；内蒙第二，为7761.8亿元；广西第三，为7171.58亿元。

2000年，西部地区规模以上工业增加值总量为4417.49亿元，仅占全国工业增加值（39483.13亿元）的11.1%，而2008年西部地区省份（不含西藏地区）规模以上工业增加值为21651.2亿元，占当年全国规模以上工业增加值（100875亿元）的21.4%，平均年增长率为21.97%。从总量来看，2008年西部地区规模以上工业增加值前三位的是四川（4939.33亿元）、内蒙（3450.25亿元）和陕西（2988.07亿元），其中，内蒙古在12各省区中以24.5%的增速继续排名首位，高出全国平均水平11.6个百分点，广西以22.6%的增速位居其次。

2、投资规模持续扩大，拉动西部地区经济增长

2000年，西部地区全社会基本建设投资额为2486.87亿元，占国内总投资额的18.52%；2008年，西部地区全社会固定资产投资21626.5亿元，占全国社会投资总额的 12.5%。10年来，西部地区基本建设投资额以年均30.2%的速度增长，明显高于全国平均水平。从总量来看，2008年四川（7581.23亿元）、内蒙（5516.04亿元）和陕西（4835.12亿元）三个省区的地区投资规模在12个省区中位列前三。截止2009年底，国家在西部地区在包括交通干线、水利枢纽、西电东送、西气东输、通信网络等重大基础设施建设以及农村基础设施油路到县、送电到乡、广播电视到村、人畜饮水、沼气利用、节水灌溉等农村基础设施建设等120项西部开发重点工程，总投资超过2.2万多亿元。

3、财政收入平稳增长，夯实西部地方经济基础

2000年西部地区十二个省区的财政收入总和为1127.17亿元，占当年全国财政收入6406.1亿元的17.5 %；而2008年，西部地区的地方财政收入总量上升到4480.21亿元，占全国财政收入（61316.9亿元）的 7.3%，年增速为18.82%。从总量上看，财政收入列前三甲的是 陕西（1104.21亿元）、四川（1041.76亿元）、内蒙（650.64亿元）。为支持实施西部大开发战略，中央财政不断加大对西部地区的转移支付规模，从2000年的1089亿元增加到2008年的7933亿元，年均增长28.2%；2000年-2008年中央财政对西部地区转移支付累计达30338亿元，占中央对地方转移支付总额的43.6%。这些资金主要用于农、林、水利项目，技术进步和产业升级、社会事业项目，城市基础设施建设、环保、公检法司设施建设等，并适当提高对西部地区项目补助比例。

4、人均收入持续增加，西部地区人民生活水平得到显著提高

西部大开发政策实施以来，伴随国家对低收入人群收入标准的提高和对西部农村义务教育学生实行“两免一补”以及新型农村合作医疗制度、农村低保制度等各项惠农政策的落实，西部地区城乡居民收入稳步增长。2000年，西部地区人均收入仅为2707元；2008年，西部地区城市居民人均可支配收入平均为11567元 ，农村居民人均现金收入为 2830元，分别占全国水平的73.29%，59.44% 。从总量上看，重庆（15708.74亿元，4126.21亿元）、内蒙（14480.00亿元，4650.00亿元）、广西（14146亿元，3690亿元）分列西部省份前三甲。这些表明，西部大开发对西部地区的经济社会发展的推动作用巨大。

5、消费品市场需求持续旺盛，拉动西部地区经济内需

2000年，西部地区十二省份的社会消费品零售总额为5997.2亿元， 占全国总量（3.41526万亿元）的 17.6%；2008年西部地区消费品零售总额为1.8899万亿元，占全国总量（10.8488万亿元）的17.4%，平均年增长率为15.4%。西部地区居民消费品市场繁荣活跃，2008年有7个省市增速均超过全国平均水平（21.6%），其中陕西（25.3%）、重庆（24.3%）和内蒙（24.1%）分列前三位。从总量来看，四川（4800.76亿元）最高；内蒙（2363.33亿元）、广西（2338.45亿元）、陕西（2256.09亿元）、重庆（2064.09亿元）、云南（1507.58亿元）、新疆（1026亿元）和贵州（1014.85亿元）均超过千亿元。西部地区消费品市场需求的持续旺盛，拉动了地区经济的内在需求，对于发展可持续的西部特色经济奠定了良好的基础。

6、生态环境保护成绩显著，科技文卫等社会公共事业快速发展

加强生态环境保护和建设是实施西部大开发的根本和切入点。西部大开发十年，先后实施了退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理、退牧还草等生态工程，大力增加和恢复林草植被，水土流失减少，风沙危害减轻，长江上游、黄河上中游等重点流域生态环境明显改善，国家西部生态安全屏障得到巩固。截至2008年底，累计营造林4.03亿亩，退牧还草工程累计安排草原围栏建设任务5.97亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩，占同期全国造林总面积的52%，工程区森林覆盖率提高3个百分点。

天然林保护、四川重庆三峡库区国土整治及水污染治理、青海境内江河源头生态保护、岩溶地区石漠化综合治理等重点区域生态治理与保护重点工程全面展开，并取得明显成效。

在加强西部地区生态环境保护与建设的同时，以人为本，不断加大对西部教育、科技和文化、卫生等事关民生的社会事业的投入。以广西大学、新疆石河子大学、西藏大学为重点的西部地方重点高校基础设施建设和学科建设步伐明显加快。西部地区农村义务教育得到加强，7000多所中小学危房得到改造；农村医疗卫生条件得到明显改善，国家陆续支持建设西部260所贫困县医院；西部基层干部交流和人才培训工作逐步展开并取得了显著成效。

西部大开发十年来所取得的成就，使全国各族人民特别是西部地区人民看到了西部发展的希望和前景，进一步增强了全面建设小康社会的信心和决心。实践充分证明，党中央、国务院关于实施西部大开发的战略决策是完全正确的，确定的重点任务和采取的政策措施是符合实际的。

 

                  

 

二

、西部大开发经验和教训

 

西部大开发至今已有整整10年，党和国家在西部经济快速发展过程中也在不断地总结经验和吸取教训，解放思想，更新观念，从西部地区资源禀赋和经济发展基础的实际出发，坚持统筹兼顾，协调发展，探索符合西部地区自身实际的发展路径，进一步努力完善这项惠及4亿百姓、关系国计民生福祉的重大发展战略。总结西部大开发10年以来的发展经验，主要体现在如下几个方面：

 

1、西部大开发战略促进了西部经济整体上实现持续高速发展

西部大开发10年来，地区国内生产总值的年平均增长速度达到了13.03％以上，比西部大开发战略实施前（9.13%）提高近4个百分点，远远高于2008年全国的国内生产总值平均增长速度9%。以2008年为例，西部地区12个省区中，有11个省份增长率超过了10%，其中内蒙古自治区（17.2%）、陕西（15.6）、重庆（14.3）分列西部地区前三甲。经济的高速发展使得各区域的人民生活水平得到了显著的提高。

2、发展区域特色产业，带动相关产业链的发展

西部地区产业结构中资源性特征明显，在已有的产业结构当中原材料、采掘业等基础性产品比重大，加工增值性产品比重较低。而今，西部地区在重视发挥资源优势的基础上，积极采取措施，提升经济发展水平，将资源优势向经济优势的转化能力。这些措施主要包括：一是围绕西部地区的矿产采掘业、原材料搞产品深加工和精加工；二是围绕农业搞好农副产品的深加工和精加工，发展特色经济；三是发展新型工业和比较优势产业。西部地区因其自身的地理和区域因素，使得国家军工工业、环保能源产业多集中在西部人烟稀少地区，西部地区应借助三线企业较强的人才、资源优势，发展电子信息产业、航天航空工业以及现代生物技术产业等。

3、以人为核心，结合西部地区发展实际进行立体、生态、开放的开发

建国以来至西部大开发战略实施之前，西部地区的经济发展速度一直落后于东部地区，公共基础设施建设十分薄弱。但是，在实施西部大开发战略以来，西部地区结合自身的发展实际情况，利用其资源优势，扬长避短，善于变不利为有利，化弱势为优势，创新自身发展模式。

经济发展的最根本因素在于人，因此西部开发一直比较重视人才开发，以人为的引进和培养为核心进行立体开发、生态开发和开放开发。在人才开发方面，西部各省致力于提高劳动者的素质，努力造就和吸引优秀人才服务于西部。西部各省区在近些年陆续制定文化下乡计划，有组织地对现有劳动力进行文化扫盲，职业培训等活动。同时，中央和西部地方政府制定了一系列的西部人才优惠政策，以获得土地开垦权、所有权或资源开采权为优惠条件吸引人才西迁。

在生态开发方面，西部开发中十分重视环境和生态保护、利用和开发工作。在矿产资源开发中，重视资源的集约利用和综合利用，加强对矿区的生态环境保护。推广优良林种，建设三北防护林。同时，加强对生态脆弱地区的保护与恢复，在保护的基础上适当发展生态旅游。

在开放开发方面，中央政府通过扩大对东部和国外的开放来促进西部的开发。利用西部丰富的资源和原材料、低廉的劳动力成本、广大而空白的市场，来吸引东部的企业到西部建厂或进行经济合作；西部地区也利用自身的区位优势，加强与周边国家和东部各省的联系，建立了以东盟-广西自由贸易区、中亚次经济贸易区为代表的边境贸易区域。中央政府对自由贸易区所赋子的特殊政策、法律保护，盘活了西部地区的经济发展。

经过近十年西部地区的发展和探索，在总结已取得显著成就的同时西部地区的经济发展同样给我们留下诸多值得进一步思考和解决的问题。

第一，东、西部地区经济发展水平、收入差距进一步拉大。西部大开发战略实施以来，西部经济增长速度虽然在逐步加快，但相比较东部发达地区而言仍然较低。这种不平衡的增长格局，势必导致人才、资金、技术等资源向东部，特别是沿海地区集聚，从而使得东、西部在经济发展水平、人均收入、基础设施、文化教育、医疗卫生等方面的差距进一步拉大。

第二，西部地区软硬投资环境发展不协调。西部大开发十年来，中央政府和东部发达地区虽然对西部贫困落后地区进行了大规模的投资建设，使西部地区基础设施和生态环境稳步提升。但由于西部地区的改革开放严重滞后，投资硬环境与软环境建设依旧非常薄弱，远不适应、不能支撑西部经济发展的需要。总体上看，西部地区的经济发展主要制约因素聚焦在观念、体制和人才等三方面。因此，中央在对西部地区进行投资和扶持的同时，应进一步的加大对地区软实力的建设。只有软环境建设跟上去了，西部地区的投资环境才能得到彻底的改善，经济发展才能真正步入快速发展的轨道。

第三，西部地区社会资本和民间资本投入比例不协调。西部大开发战略实施以来，西部地区建设投资比重明显增加，一批大型国家项目的陆续上马在短时期内拉动了地方经济的快速发展。但同时，这种投资是以政府推动为主，国内民间资本和外商投资并没有相应地大规模跟进。众所周知，民间资本的注入对于盘活地方经济有着举足轻重的长远影响，相比政府资本的投入具有更强烈的持久性和广泛性。要实现西部大开发的长远目标，单纯依靠政府有限的财政资金拉动将是十分困难的。因此，需要建立完善的国家投、融资引导政策体系，充分发挥财政资金的积极引导作用，并采取投资补贴、贴息贷款、减免税收、加速折旧、再投资返还等措施，广泛吸引国内外民间资本参与西部大开发，最终使民间资本尤其是国内民间资本成为推进西部大开发、加快西部特色优势产业发展的主导力量和生力军。

第四，西部区域经济发展缺乏系统的产业支撑，不利于产业结构的升级。西部大开发战略实施以来，西部各地均把开发投资重点放在基础设施和生态环境建设等领域，单纯依靠东部地区的转移为主，对特色产业的发展没有引起足够的重视，使得其工业化进程推进缓慢，缺乏长远的产业支撑。东部地区产业转移真正进入到西部的并不多，即使是在西布落地的产业也主要以资源开发为主，对生态环境的影响较大。产业发展的乏力，不仅难以吸纳大量从农村转移出来的剩余劳动力，严重影响了西部地区的城市化进程，而且增加了生态环境的压力。

第五，西部地区重点项目投资存在漏出效应，经济拉动效用不明显。自2001年西部地区以“十大项目工程”为标志，开始了中央财政对于西部地区的投资建设。然而，国家在西部投资的一些大项目与当地经济发展联系不够紧密，对当地经济的带动和乘数作用并没有得以发挥。究其原因：一是西气东输、西电东送等这些大项目，本身就是一个全国性的项目，它主要是解决沿海地区的能源短缺和环境保护问题，而对西部地区民生经济发展促进作用并不明显；二是在项目招投标和建设的过程中，获得中标的企业大多为沿海企业，工程建设所需的设备和零部件也多来自沿海地区，甚至工程建设的农民工也有许多来自中部，由此就形成了一个“投资漏斗”。国家在西部投资所产生的乘数效应很大一部分是在西部之外；三是大规模的投资建设在一定程度上拉动了地方经济的发展，但联动效应下西部公共服务等基础设施建设没能完全带动起来。

第六，法制体系不健全和地方政府法制意识不强，不利于西部开发的健康有序进行。西部开发得失成败的关键是法制问题。西部地区大都是少数民族集聚区，具有自身的民族宗教、文化、传统、习俗等特色，在立法中要充分考虑到西部地区的特殊性，但同时也要兼顾国家法制的统一性。长期以来，未能很好地处理好这方面的关系，导致地方保护主义严重或者是一些法律制度考虑民族特色不充分。同时，西部地区领导干部的法律意识和法制观念不强，行政执法水平不高，也影响了西部开发的预期效果。此外，西部地区在经济发展中，对生态环境与经济发展、民族团结和国家安全等方面的关系认识不足，缺乏相应的法制意识。

                               

 

三

、中国西部开发的历史观

 

 

我国西部地区幅员辽阔，蕴藏着丰富的资源。虽然西部大开发的正式战略是在上世纪末才提出的，但在中国漫长的历史上，历代统治者都十分重视对西部的开发，并且一直没有停息过。汉朝以张骞出使西域和“丝绸之路”为代表的贸易、文化交流，唐朝的汉藏通婚和元代的疆域西扩以及清朝的封疆大吏等。在古代，西部开发由屯兵开垦和戍边守疆的国家行为逐渐发展到发展经济、加强文化交流与基础设施建设等社会经济发展的开发。到了近代，西部大开发的模式也由传统的历史开发模式转向了强调以工业化为重点的现代化进程。如孙中山的《建国方略》提出“工业化建设改变西部经济社会贫穷落后面貌”的指导思想，如国民政府时期制定的《西南、西北工业建设计划》，东部民族工业企业大批西迁，重要的技术和人才同时迁入西部大后方，交通空前开发，为西部工业化启动奠定了初步的基础，西北陇海线段就是兴建于抗日战争时期。只是新中国建立前战乱频繁，西部地区的工业化建设一直未有实质性进展。

新中国成立以来，党和国家始终高度重视西部地区发展，毛泽东提出了“三线建设”具有实质意义的均衡战略思想，为形成和发展适应我国国情的西部开发战略进行长期的探索和实践，积累了宝贵经验。使西部地区基础设施条件大幅改善，平均经济增长速度高达20%，投资力度加强，西部地区工业体系和优势产业初步建立。特别是改革开放以来，根据国内外形势发展变化，我们不断加强和改进西部开发战略、制定方针政策、做出工作部署，经过长期探索和实践，在邓小平“两个大局”的战略思想指导下，东部地区对于西部的支持条件逐渐成熟，西部大开发的战略举措正式提出。从西部开发的历史来看，进行西部大开发是历史的必然，这对于发展西部经济、加强民族团结和国家安全都具有重大意义。

用马克思主义的历史观来看待我国西部大开发的历程，有助于从更加深刻的角度和更高的层面来理解我国区域格局的形成和发展，具有十分重要的意义。

纵观历史，把西部开发作为主动的政府国土开发行为开始算起，大概可以划分为三种阶段和模式：

第一阶段模式：封建社会传统开发模式

国土开发，在古代更确切地指土地开垦和守卫疆土的国家行为。

而最先能把西部开发称得上是政府主动行为的是我国封建社会的第一个朝代——秦朝。秦国地处我国西部，未统一六国之前即任用商鞅开始变法，在经济上奖励耕织，开垦荒地，统一度量衡统一市场，使关中、陇中等地成为战略要地。统一的秦王朝建立之后更是加大开发西部的力度，一度将势力扩大到了西南云贵地区。

 汉朝是我国中原同西部少数民族大融合的重要时期。张骞第一次出使西域，加强了当时西部诸族同汉族的联系，也使中原的丝织、制铁等重要技术传到西部，对于西部地区的经济社会发展影响深远。后来逐渐兴起的“丝绸之路”成为中华文明向外传播的象征，一直传承至今。军事上，汉朝与西部匈奴等族战事不断，为了巩固边防，汉朝设立了河西四郡行使管理职能，此外更加重视河西走廊地区的开发，真正以水利营造和土地开垦为重点进行西部地区经济社会的开发。至此，我国历史上从军事占领、巩固边疆到修建道路、农田水利开发、设立商市，直至教育开化、经济社会繁荣的传统西部开发逻辑正式形成。

唐朝在西部建立北庭都护府和安西都护府，对西部管理开发的职能更加提升。此时，唐朝对待西部少数民族的态度不再以敌对为主，而是更加宽容，强调共同繁荣。所以西部不仅农牧业同时得以开发，而且交通等基础设施水平大大改善，地区间联系频繁程度超过以前任何一个朝代，民族间感情联系更加紧密，西部大开发的背景也更加广阔。

尽管后来我国历史上战争不断，但始终没有割裂建立在汉唐基础上的中原同西部的紧密经济社会联系，直至到我国封建社会的最后一个朝代清朝，我国西部的疆域空前广阔，传统的国土开发模式不断成熟，西部的农牧经济发展空前，而且国土的大西南地区也首次实现了真正意义上的大开发。至此，西部地区伴随着我国封建社会的进行，已经过了2000余年的传统开发。

第二阶段模式：近现代工业化开发模式

进入近现代以后，西方国家的工业化进程成为我国救亡图存、寻求国家强盛的借鉴，西部大开发也就由传统模式转向了强调以工业化为重点的现代化进程。大型交通设施和水利工程纷纷列入国家对西部的开发计划中。只是新中国建立前战乱频繁，西部地区的工业化建设一直未有实质性进展。真正具有实质意义的西部建设开始于新中国的一五、二五以及三线建设时期。在均衡发展战略以及最大限度保证国防安全的指导下，西部地区面临空前的发展机遇，基础设施条件大幅改善，平均经济增长速度高达20%，投资力度加强，西部地区工业体系和优势产业初步建立。

第三阶段模式：旨在区域协调发展的西部大开发模式

伴随东部地区的改革开放，西部地区与东部沿海的发展差距逐渐拉大。西部大开发迫切需要新的思路和模式。在“两个大局”的战略思想指导下，东部地区对于西部的支持条件逐渐成熟，西部大开发的战略举措正式提出，其不仅强调西部省份的经济发展速度，更重视经济发展的质量、西部地区生态环境的保护以及人民生活水平的切实提高。时至今日，西部大开发的政策已经推行了十余年。

 

 

四