西北地区城市发展模式选择与对策时间： 2015-09-16信息来源：佚名　作者：wyg_admin　责编：

　西北地区的城市，尤其是省会城市以其集聚功能导致区域人口、资源、资金、产业等在城市的狭小地域空间上形成较大规模的集聚，从而使城市人口规模急速增长、城市职能体系不断完善和城市地域范围不断扩张。在这一过程中，城市的增长在相当大的程度上受到其所处的区域承载力制约。所谓区域承载力，主要指区域供水、供电、交通、用地等基础设施，肉乳、果蔬等农副产品和原材料等的供给能力，区域生态环境的承受能力和现有技术经济水平下区域自然、经济和社会条件对城市发展的制约。

　　城市发展主要受自然条件(地形和水资源)、技术经济、基础设施以及资金等方面的限制。结合西北地区实际，我们提出以下几种模式供参考。

　　一、省会城市的发展模式：围绕城市外部功能，优化完善城市内部功能

　　尽管西北地区的省级行政单元划分出各省会城市的主要功能，但是城市功能的多样性决定了其发展必须打破“区域分割”的传统观念。城市的主要功能只有不断细化，并在细化的基础上进行专业化。形成新的主导产业功能，才能进一步激活城市的活力，发挥城市功能的能量。

　　西北地区的省会城市中。对外开放力度大、交通区位优势明显的西安市是我国十大城市之一，其在自然条件、经济发展和科技信息等方面的诸多优势使其成为西北地区的经济、文化和商贸中心。改革开放以来，随着市场经济体制的不断完善，西安在西北地区城市体系中的核心地位更加凸现。西安是全国重要的工业(纺织和电子机械)、科技和高等教育基地，是我国七大商贸区的中心城市之一。其发展关系到陕西省的经济振兴和整个西北地区的开发。随着“西部大开发”的乐章奏响，西安的发展成为关键。作为我国重要的输变电成套设备、飞机、纺织、仪器仪表、工业缝纫机和电子产品的生产基地，西安现有大中型工业企业近200个，工业体系门类齐全，地域上已经形成较合理的分工。主要工业区有西郊的“电工城”、东郊的“纺织城”、西南郊的“电子城”、阎良区的“飞机城”和韩森寨的“机械工业区”。此外，新兴的南郊高新技术开发区和北郊的经济技术开发区也已初现雏形。其问题的主要症结集中在国有企业的体制和制度改革上，同时西安市迫切需要寻找和培育新的经济增长点。

　　改革开放以来，我国的城市规模结构呈现出两极现象：小城市增长迅速，特大城市和中等城市次之，50—100万人口的大城市增长相对缓慢。相比于全国来讲，西北地区的城市发展明显滞后，由于计划经济的遗留问题和传统观念的束缚，西北地区的经济发展一直在全国居于落后地位。省会城市肩负着行政中心和经济中心的双重作用，长期处于极化状态，首位度很高。除青海、宁夏外，陕西、甘肃和新疆均拥有一个特大城市，普遍缺乏50—100万人口的大城市。这种格局在促进地区经济凝聚力和发挥城市经济职能方面存在一系列问题。

　　客观地审视，西北地区的省会城市相对于地区内其他中小城市(镇)来讲，其经济、社会和环境效益要高得多，这决定了在今后相当长一段时间内其经济中心的地位尚难以被新兴城市取代。由于西北地区存在城市、城镇和农村社会经济的“三元”非正常形态，中小城市的工业化任务尚未完成，整体发展水平较低，因此追赶东部沿海城市的任务只能由省会城市承担。

　　省会城市的外部功能受到许多条件的制约，形成了各自不同的规模。由于长期以来把城市单纯作为工业基地发展，忽略了城市在国家和区域经济发展中应有的作用。因此城市基础设施建设严重滞后，城市与周围地区在产业结构、市场体系等方面的一体化水平不高。西北地区的一些老工业基地如宝鸡、银川、兰州等城市的发展缓慢，在市场经济大潮中明显落后于东南沿海地区的新兴中小城市。“三线”建设时期的“工业中心”定位发展模式，忽略了市场建设、生态环境、文化教育等其他方面的问题，造成城市建设欠帐过多、环境污染、交通拥挤、住房紧张，各方面的功能不甚配套。改革开放后，西北地区的大城市这些问题逐步得到缓解，但是仍然存在城市发展中的不少“通病”。

　　按照城市经济学的理论，城市外部功能是指一个城市对其以外的地区所产生的效能和作用。今后，对于西安、兰州和乌鲁木齐三大城市，应通过优化城市外部功能来逐步完善城市的内部功能。如果城市外部功能较强，城市就会不断地赚取收入获得利益，刺激自身的经济不断多样化、集约化，不断扩大再生产，由此导致城市不断成长，实力壮大，辐射范围扩大。但是，西北地区的自然环境和社会经济基础在一定程度上规定了其区域承载力有限，要充分发挥市场经济的作用，这些城市必须走内陆外向型发展模式。

　　作为为城市自身提供产品、信息和服务的城市内部功能，其能力越强，能量越大，就越能更好地为城市外部服务，提供更好的投资发展环境。

　　随着经济的发展，目前我国城市出现了产业结构的调整与转换，原有的基本经济部门出现了大量的失业人员(下岗职工)，加上每年的待业人员，就业压力相当大。解决就业压力的重要途径就是在发展城市原有外部功能的同时，进行创新，在内部功能中寻找新的产业增长点，予以大力扶持，通过市场择汰，使其逐步转化为外部功能，提高城市的对外联系程度，增强城市发展的后劲，吸纳失业人口。同时大力发展基础设施建设和各种服务业，提高服务业的就业人口比重。

　　城市的外部功能发挥是与城市本身的规模、等级密切联系的，因此，西北地区的省会城市在这一发展模式的导向下还需要采取不同的发展战略。

　　西安和乌鲁木齐具有的区位优势和原有经济基础，可以在近期内成为西北地区对外开放力度最大的城市。提高构建统一的市场体系，打破原来的市场壁垒，其重点是发展第三产业，利用已有的科技优势和旅游资源优势，发展对外高科技产业和旅游业，成为西北地区东联西边的“桥头堡”。

　　在实际经济活动中，市场对支柱产业的选择是挑剔的，尤其是长期市场供给只有满足市场需求，特别是与市场经济长期相吻合，支柱产业才有成长发展的可能。因此，各省会城市要实现产业结构的调整，必须将区位、资源和市场等要素结合起来，寻找其各自合适的生长产业。西宁和银川两城市目前的外部功能比较小，城市发展受许多条件制约，今后要通过积极争取国家与地方、企业的投资，加快基础设施的建设与改造，逐步扩大其外部功能。

　　西北地区的城市经济系统在区域经济空间组织中具有重要地位，今后其发展的政策要点包括：当好农村经济发展的协调“人”，利用其强有力的经济力量，根据区域尤其是农村发展需要调节各经济要素的供求关系;加强基础设施的投资、建设立度，为城、乡综合发展创造良好的物质条件;大力推进产业结构的高度化过程，注意在市场经济条件下选择名牌产品，以占有区域甚至国家市场为目标，组织高、精、尖产业开发与产品生产;通过大规模的城市建设改变城市的投资环境，使城市的基础功能、服务功能和市场功能有所增强;重新定位城市的功能，结合城市实际情况有步骤地进行开发区的建设，进一步解放生产力，使城市的基本功能和综合服务功能都得到发展。

　　二、城市(镇)化模式

　　西北地区的城市发展受到用地、资金和技术等条件限制，在省会城市优先和超前发展的基础上，发挥自身的“造血”机能，合理发展小城镇，推动城乡一体化，是西北地区今后城市化的一条有效途径。西北地区城市发展中的一个明显缺陷是中等城市很不发育，为了适应未来西北地区城市和城市化发展的需要，选择经济条件比较发达，交通、资源条件较好、位置优越、已有一定基础设施、未来发展前景较好的小城镇统一规划，使这些小城镇逐渐发展成为县域内乡镇企业的基地和乡村地区的商贸、文化中心，在此基础上，条件成熟之时，选择若干个规模较大、设施建设较好的小城镇，将其发展成为建制城市，是一条可行之路。

　　1.以农业服务发展起来的小城镇主要适合在西北地区农业基础较好的关中平原、河西走廊、陇东等地发展该模式，在有条件的地方发展以农业服务业为基础的社区，同时吸引资金和乡镇企业向具有服务设施和社区建设基础的县城集中。农业产业化和农村城镇化之间往往存在一种协同效应。在农村发展非农产业和产品必需从农产品的加工入手，同时吸纳城市在产业结构调整中的工业资源、设施和技术，在县城形成非农产业和农产品加工业的贸易集聚场所，增加就业，缓解农业劳动力剩余和农产品剩余的压力。该模式的关键在于实现农业和非农产业的协调发展，改善非农产业包括乡镇企业和服务贸易产业零散布局的模式，逐步在县城或建制镇集中，形成初具城市产业形态的小城镇，为进一步城市化打好基础。该模式应该强调农业和非农产业在地域上的联系，农业基础的好坏决定其农业城镇化的质量和步伐。其思路在于推进农业产业化经营，实现农产品生产、加工、销售环节的联结和生产链的延伸，突破产业分割，打破城乡隔离带，使农业区域内的非农产业作为产业进步和农业的延伸，在农村范围内逐步实现农村地域的小城镇化。

　　这里要明确一个观念，传统的农业尤其是种植业方式再没有多少发展余地了，西北地区的自然环境和社会文化习俗等对传统农业的影响根深蒂固、要改变这种观念、加强农业产业化的步伐、是符合西北地区的实际情况的。农业产业化的运作要通过技术、劳动力、市场、资金等要素的支持，结合观念的转变来逐步实现，生态高效农业、节水型农业、经济作物的改良和发展、农业休闲产业的开发等都是实现农业产业化的途径。但是不同的地方要结合当地的实际情况，从提高农民的收入入手，大力推广科技兴农、科技下乡扶贫的战略，考虑农业工业化技术与手段、农业与旅游业的结合等，发展新型农业示范区，使农业的产业附加值得到提高，才能逐步调动农民的积极性。最终实现农业的产业化，带动小城镇的建设步伐。

　　2.乡镇企业的发展与规模集聚模式鼓励和保持以乡镇企业为主，乡镇集体经济为龙头的局面，在一定时段内小城镇的建设仍然将依靠原有城镇的乡镇经济和招商引资等两方面力量。在发展初期，其经济发展速度不能期望过高，为此要转变经济增长方式，调整产业结构，努力使城镇的经济方式摆脱以前农业经济方式的制约，发展具有一定技术含量和资金投入不大的劳动密集型工业项目，兼顾环境容量和资源条件，逐步完成内涵发展，达到经济快速发展和人口集聚的目的。

　　在乡镇企业工业发展过程中，相对于大中城市经济发展模式，最本质的区别就是在农村内部完成农业剩余劳动力向非农生产部门转化。这种转化过程从理论上讲可以解决农村地区工业化问题，为农村通过小城镇的发展逐步实现城市化打下基础。

　　乡镇企业大部分运用传统的手工业制造，在不影响劳动生产率水平的情况下，可以向争取更多地吸收劳动力的方面发展。不少乡镇企业的症结在于技术选择，只要改变一下技术选择即可形成新的产业主体，在技术选择过程中要以劳动密集型的技术选择为主。

　　与城市经济部门相比，许多乡镇企业在制度创新方面具有明显的更为灵活的特征，包括引入市场机制、改善企业组织结构、改革职工利益分配制度等。这对提高企业经济效益，扩张企业发展规模，吸收更多的农业剩余劳动力具有十分重要的意义。

　　乡镇企业的职工工资增长完全是以企业经济效益提高为前提条件的，所以其工资增长是有节制的，且能升能降，而不像城市国营企业职工工资那样具有很强的刚性。总的来看，西北地区农村工业的发展及三元经济(城市、农村工业部门和农业部门)的运行，正在逐步地形成一种新的经济秩序。其中乡镇企业和小城镇的发展起到了很大的作用。农村非农产业劳动力的比重占乡村总劳力的比例呈现明显的上升趋势。这种农村非农产业的发育和空间集聚演化，是形成小城镇的主要动力。

　　三、小城镇发展的政策与措施建议

　　充分认识到我国和西北地区经济结构正在由传统的二元经济向三元经济结构转换的特殊型，把发展小城镇的主要目标和实现农村剩余劳动力转移的基点放在农村工业的发展上，以此带动广大农村地区的非农经济和城市建设步伐。

　　1.加大对乡镇企业的管理力度具体措施包括：有效地约束乡镇企业经营的社会目标的扩展，在不断提高经济效益的前提下，乡镇企业应扩大经营规模，并注重适当的空间集聚布局，为演化成为小城镇打基础;采用适用技术，大力发展劳动密集型非农产业，更多地吸收农业剩余劳动力;加强农村工业的资本积累，有效地筹集发展资金，在乡镇企业发展势头较好的地区建立专门的乡镇企业银行为乡镇企业的进一步发展筹集资金。

　　2.进行产权制度创新，引导乡镇企业向已有的城镇适度集中在不让乡村社区丧失产权的前提下，改变乡镇企业政企不分的社区所有制形式。考虑建立乡镇企业资产管理公司，对各乡镇企业的固定资产和生产经营效益进行评估，并招标组建资产经营公司，使乡镇企业的产权可以突破地缘性和封闭性约束，在不同地区、不同行业和不同所有制范围内流动和重组。与此同时，解决好小城镇的路、电、水、通讯等基础设施，在土地使用、税收分成、职工生活等方面为乡镇企业进镇创造条件。

　　3.培育城镇生产要素市场，优化配置生产要素资本、劳动力、技术和信息是小城镇发展的基本要素，与乡镇企业本身的发展相比，城镇建设考虑的要素显然更为复杂和全面。生产要素市场发育的成熟程度，也反映了自下而上城镇化可能推进的速度。因此，西北地区的小城镇发展要通过多样化的手段来培育各种要素市场。包括拓宽投融资渠道、优化人力资源结构、加快乡镇企业技术进步和技术创新步伐等多方面的措施。各省、地、市经济主管部门和高等院校、科研院所、大中型企业有计划地向小城镇扩散技术和加工产品，促进小城镇乡镇企业的产业结构和产品结构向高层发展。利用土地资源的优势，通过土地批租收入筹资，完善收入和分配机制，吸引城市国有、集体企业中的科技人员、管理人员、熟练工人充实到乡镇企业的工作岗位上去。

　　4.改革小城镇的户籍制度，促进农村人口向小城镇集聚与限制大城市的人口膨胀相比，小城镇的户籍制度管理可以适度放宽，凡是合法固定居住、经营场所、有稳定生活来源、或能为本镇引进一定规模资金，以及有特殊管理和科技才能的当地、外地农业人口和非农业人口及其直系亲属，在交纳城市建设增容费后，均可批准在本镇登记落户。边远地区、山区和革命老区的小城镇对进镇人口的要求还可更进一步放宽。

　　5.充分合理利用土地资源、加强小城镇的土地管理改革土地使用制度，加强土地有偿使用的有关规定。采取优惠政策引导企业和个人投资，开发建设小城镇的土地资产收益和增值部分，用于小城镇的基础设施建设和土地开发。在小城镇建设过程中的一些村、组农民基本无地耕种的，可依法撤村转户办理征地农转非。剩余土地收为国有，由政府统一安排。

　　6.搞好小城镇发展建设规划，促进城镇的健康发展城镇发展问题在一定意义上是“市场失败”的领域。发展到一定阶段，政府要通过经济、行政、法律等手段进行规划和引导。合理规划城镇布局和规模，是政府行为。政府通过编制区域内的城镇体系规划，拟订区域内经济空间组织中心城镇，是各级行政单位的责任。目前西北地区每个县、镇都力求建立自己的经济中心，形成一乡一镇的分散局面，这并不符合市场经济的内在需求。解决此问题，要站在整个西北地区区域经济空间组织的宏观角度，实施非均衡的发展战略，培育和促进具有一定基础的地方优先发展城镇体系。与此同时，西北地区每个省都要拟订自己的城镇体系发展重点区域，为西北地区今后的城市化道路提供良好的基础。

　　7.推进农村剩余资源的资本化市场经济的根本内容是实行资本经营。目前西北地区农村的基本要素如土地、资金还不能进入市场，乡镇企业的资产也缺乏进入要素市场的条件，农民不能携带股份化的土地和资产等要素离村进城进镇。因此进一步优化资本结构，就是要把土地、乡镇企业的资产价值化，从根本上解决产权主体不清的矛盾，推进农村剩余资源的资本化。通过深化产权制度改革，促进农村生产力要素从实物形态向价值形态转化，解决工业化、城镇化发展中的人口聚集的要求与农民进城“门槛”太高的矛盾，使农民利益得到保护，资源配置得到优化组合，通过这种深化改革，会逐步解决乡镇企业的社区封闭、产业布局分散、集体企业负债和负担偏高的问题。使乡镇企业和农村剩余劳动力逐步在地域上集聚组合，为建设非农社区和小城镇打下良好基础。

　　四、资源型城市的发展模式探讨：以甘肃金昌为例

　　工矿城市对推动中国工业化和城市化过程有重要的作用。中国的工矿城市占城市总数的1/5，而大多数工矿城市是以开采不可再生资源为基础的，产业结构单一、资源逐步枯竭、技术落后、竞争力明显下降等困境使工矿城市面临城市能否持续发展的最根本的问题。研究中国工矿城市成长机理，借鉴国内外先进经验，指导中国工矿城市在新经济形式下持续发展成为刻不容缓的任务。

　　1.金昌市发展的制约条件分析资源枯竭。据1998年底的保有储量，结合现有矿山的生产技术和年产量4万吨/年，估算的静态保证年限是2050年。资源持续开发能力下降，必然会给城市经济造成一系列影响，直接关系到金昌市的可持续发展。

　　产业结构单一。金昌市是靠国家投资开发镍矿而兴起的工矿城市，有色金属的采掘、冶炼是金昌市的支柱产业。金川公司产值占全市总产值的70%以上，公司职工和家属构成市区主要部分，占市区非农人口的50%。产品竞争力的减弱、计划经济时期产供销依赖国家计划调控的惯性与惰性在市场经济条件下处处碰壁，产品技术含量低，成本高，致使产品滞销、库存积累。

　　区域经济落后。企业与地方工业严重脱离，没有带动区域发展，区域经济发展水平仍然停留在农业化阶段。产业技术高度专业化与专一化，也难以对区域进行技术扩散。城市及区域内部基础设施改善缓慢，环境亦受到污染，人才流失严重，并且由于工矿区的生存环境与技术单一化，很难吸引人才。

　　2.金昌市可持续发展的措施建议矿产资源所在区域经济萧条或停滞不前正是经济结构不合理造成的，应在矿产资源开发的中、晚期，开发规模扩大和矿区经济发展的同时，使矿产资源开发向上、下游延伸。

　　首先，需要国家从政策、财政、信贷等方面给予矿业城市以优惠和倾斜，扫除政策性、体制性的障碍，适应市场经济的新形势。其次，在寻找替代产业，使产业结构综合化时，更注重发挥资源和技术优势，既要遵从把资源开采作为矿业城市支柱产业以满足国民经济基础产业发展的需求，又要发展替代性支柱产业以改变原有产业结构的不合理性。

　　金昌市是我国最主要的镍原料供应基地，尽管目前我国镍消费水平偏低，镍钢比(0.51)远低于世界平均水平(0.95)，但镍产量仍长期供不应求，市场紧俏，但需要限制主体资源的生产规模，加强伴生资源的开发利用。考虑到金川矿应有一个合适的有效开发的持续时间和金昌市要有一个由单一工矿城市向综合型现代化城市转换的充裕时间，对其开发强度应有所限制，维持现有4万吨镍和2万吨铜的生产规模是比较适宜的，不足部分应注意世界资源的利用。今后应致力于对镍、铜的后续加工上，使其产品深化和细化。目前伴生的10多种有价元素除少数回收利用外，多数开发均不理想，这些元素有的价值远高于黄金，应加大开发利用。

　　铜、钴、铂等金属的需求依然很强烈，但钴、铂金属由于技术水平的限制，综合利用程度差，回收率低，综合回收率在30%至40%。所以加强有色金属的生产一是要提高技术与综合利用能力，使产品升级;二是要努力降低成本。

　　金川镍矿是硫化铜镍矿，在以技术更新传统产业的同时，在保证国家需求的前提下，逐步提高原材料的自留比例，有选择地发展周围地区加工和深加工产业，提高资源附加值和地区综合效益。如金昌市发展了电线电缆厂、铜管厂、特殊钢厂等。除镍铜主体资源及其伴生的有价元素外，尚有煤铁硫磺石膏膨润土等化工资源和建材资源等，亦要依据市场状况进行规模性开发，发展相应的工业，亦可弥补单一性资源型工业结构的缺陷。

　　将现有以原材料生产为主的重工业，尽快向加工工业转换;不断加大加工深度，延长产业链;将现有的轻工业规模扩大，加大其在社会经济中的比重，使中央大型重工业企业和地方中小型轻工业彼此产业链搭接，不断融合;同时促进农业产业化。

　　在产业结构调整时还需注意的问题是人才的培养。首先要对职工进行技能的培训及新产品、新技术的培训;其次企业要重视研究和开发活动，建立良好的人才引进机制，加强与先进地区科研机构的交流;再次要加强对整个区域人口的教育，提高区域人口素质。


 

国家发改委国土开发与地区经济研究所  编发：王宇光