突破瓶颈 因地制宜 推进西部地区城镇化加快发展时间： 2015-09-18信息来源：岳林　作者：wl_admin　责编：

    我国西部地区的地域文化特征、人口特点、经济发展水平、产业基础都与东部和中部地区有较大不同，其大部分区域具有牧区、少数民族、经济欠发达的特征。本文分析的西部地区，主要就是指的西部民族牧区。西部地区的城镇化，绝不只是一个经济问题，而是关系到生态保护、少数民族文化、民族关系、民族地区和谐发展等多个方面。因此，西部地区的城镇化建设，应当立足实际，因地制宜，破解发展瓶颈，选择真正适合自身发展的道路。

　　一、推进西部城镇化的四大制约因素——地域、基础、经济、人口

　　(一)地域环境——生态保护是高压线

　　党的十七大提出了主体功能区的划分理论，根据资源环境承载能力及现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化布局等，将我国国土空间划分为重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。其中限制开发和禁止开发区域大部分分布在西部地区，特别是少数民族牧区。这些地区具有生态脆弱、环境资源承载能力较差、地处自然保护区等现实状况，其生态环境关系全国或较大区域范围的生态安全，现有开发密度和发展潜力较低。推进西部地区城镇化建设，必须符合主体功能区开发的要求，充分考虑到开发规模、发展方式、生活方式对生态环境的影响，防止资源和环境的破坏，引发生态系统失衡。

　　(二)基础较差——城镇发展底子薄弱

　　对于西部大部分地区来讲，由于受自然环境、历史因素、社会经济条件等多方面制约，其基础设施建设水平普遍较低，存在着欠账多、层次低、配套差、功能不齐全等问题。同时，由于居民收入较低、市场发育不健全、交通通讯落后，民族地区的城镇集聚功能普遍不强。特别是在牧区，由于草场广阔、牧民居住分散，再加上风大沙多、冬寒夏热等气候环境的影响，对于电网、自来水、道路、通信网络等基础设施，无论是铺设成本还是后期维护费用都远高于其他地区，进一步造成了基础设施建设的落后，生产和生活用电、用水、交通运输等较为困难，这给城镇化发展和居民生活带来了极大的不便。

　　(三)经济欠发达——经济实力总体较弱

　　西部牧区的产业结构一直呈现出具有典型初级性特征的农牧业经济为主、现代工业发展滞后的特征。这种产业结构也造成了整体吸纳劳动力水平较低。西部欠发达的经济水平，导致城镇化发展所需的劳动力、原材料、资本等要素供给不足，产品市场的需求不足，削弱了西部地区城镇化的初始动力。这不仅使工业的主导作用不能很好地发挥，而且导致了社会分工不能细化，阻碍了第三产业的发展，影响了就业的增加和需求的增长。

　　(四)人口因素——人口特征明显

　　人口素质也是影响城镇化进程的一个重要因素。西部地区人口存在以下特点：一是人口密度普遍远低于中西部地区，且居住比较分散。青海省，平均海拔3500米以上，地广人稀，偏远封闭，逐草而居的游牧生活使当地牧民居住高度分散，人口密度不足3人/平方公里。因此，剩余劳动力集中起来成本较高，限制了非农化进程。二是知识水平和生产力水平不高。如今城镇的就业市场已经由要体力逐步转向要技能，而西部牧区劳动力接受教育的水平相比其他地区普遍较低，很多牧民离开草场和羊群便没有了生存的技能，限制了牧民自身发展和融入城市的进程。三是受传统思想观念和生活方式影响较大。由于西部民族地区具有浓厚的风俗习惯和宗教文化传统，这种地域文化因长期自然环境的作用已变得根深蒂固，导致他们具有较强的安土重迁意识。牧区的经济社会生活比较单一，对很多牧民来说，进入城市不仅要遇到经济压力，还面临城市文化多样性、社会生活复杂性、语言沟通不方便等问题，会对城市生活产生一定的抵触，导致了城镇化迁移意识薄弱。

　　鉴于西部民族牧区的四项制约因素，其城镇化发展路径也应当有别于其他地区，不宜实行全国统一的城镇化模式，也不能要求在城镇化的指标上与其他地区齐头并进。既要根据地域特征、经济发展水平、产业基础特点等区情来确定城镇化道路，做到“因地制宜”;又要按照新型城镇化核心是“人的城镇化”这一理念，充分考虑当地居民的特征和需求，做到“以人为本”。

　　二、推进西部城镇化的根本动力——以工业化为支撑

　　“新四化”同步发展，究其本质，是以城镇为载体加速工业化，以工业为基础推动城镇化。2000年，我国的城市化率仅为36%，远低于发达国家和部分发展中国家，到了2011年，我国城镇化率已经超过50%，发展速度高于印度尼西亚等发展中国家。但目前我国城镇化有三方面的独特之处。

　　一是实际城镇化率低于名义城镇化率。国家统计局报告指出，我国2012年城镇化率达到52.57%。但这是以在城市居住和工作人口为口径进行统计的，大量在城市打工而未享受城市待遇、真正融入城市生活的农民工也包含在内。全国按户籍人口计算的城镇化率仅有35.29%，若按城镇中农业转移人口市民化程度平均为40%推算，中国真实的完全城镇化率只有42.2%，比名义城镇化率低10.4个百分点。

　　二是城镇化滞后于工业化。总体来看，当前我国已进入工业化后期，城镇化水平滞后于工业化。从全球的情况来看，据世界银行数据显示，2010年全球平均城市化率为50.9%，而工业化率为26.1%，二者比值为1.95。而据统计局数据显示，2011年我国工业化率为45.3%，名义城镇化率为52.6%，二者比值仅为1.16，如果按照人口城镇化率口径计算，这一比值更低。可以看出，我国工业化推进城镇化率的提升，远不及全球平均水平。

　　三是中西部城镇化远落后于东部城镇化。就全国各省的城镇化进度来看，东部以长三角和珠三角为代表的沿海城市已经形成中心城市向周围辐射的城市圈，中西部部分城市雏形才刚刚形成。从城镇人口与总人口占比来看，上海、北京、天津三大城市已经进入高度城市化阶段，城镇化率超过80%，广东、江苏、福建等东部沿海省份城镇化人口占比也在60%左右。内蒙古、重庆、湖北等省份城镇率在50%以上，而其他中西部地区城镇化率低于平均水平。

　　三、西部地区城镇化的道路选择——适应西部特点的小城镇建设

　　关于城镇化道路选择的研究，以城市规模为参照，目前主要有三种观点：基于发挥城市规模效益和集聚效应的“大城市论”;针对大城市诸病的“中等城市论”;关于发展乡镇企业和地缘优势的“小城镇论”。

　　西部地区特别是西部牧区除了具有欠发达的特点外，还存在“幅员辽阔、人口稀少不集中、生态资源承载力弱、环境恶劣、交通通讯不便、民族长期习惯游牧生活”等独特性。因此，就大部分地区来讲，“大城市论”、“中等城市论”的发展不太现实。而发展小城镇，可以在西部地区把城乡两个市场较好、较快地连接起来，促进经济效益提高，也更便于吸收剩余劳动力，促进牧民增收。同时，就近向城镇迁移，牧民们面临的阻力小得多，生活习惯、民族差别、宗教信仰等不适应因素较少。

　　但即便就“小城镇论”而言，西部民族牧区的城镇化道路与其他地区相比也存在着复杂性。从地理上讲，除了牧区中心城镇外，大部分牧区农村很难在短期内转变为城市地区。从经济角度讲，由于牧区城镇吸纳劳动力的能力有限，也不可能在短期内吸引大量牧民过上城市生活。民族牧区特殊的区位条件、人口流动特点、人力资本状况、居民文化生活习惯、草地资源特殊性、产业结构局限性以及自组织结构的不完善等特殊性，决定了其城镇化建设要以政府为主导进行“自上而下”的城镇化，即以城镇为依托，畜牧业作为基础产业，对畜牧业进行同心圆圈扩展布局，先将牧民纳入牧民定居点，再通过产业化合作模式等途径发挥中心城镇的产业聚集和人口聚集作用，并进一步加强交通、电力、信息等基础设施建设，逐步引导牧民融入到城镇化进程中，最终实现“游牧—定居—城镇化”的三级跳。

　　四、主导产业途径——畜牧业产业化

　　城镇建设归根到底是经济活动，牧区居民只有在较高收入的吸引下(城镇的教育、医疗等公共服务也可视为福利收入)，才会放弃原来的生产生活方式转移进城。因此，城镇化建设必须要有产业的支撑，能提供有效的就业机会。选择合适的产业模式和发展方式，是推进西部地区城镇化的重中之重。

　　地缘劣势、信息劣势以及人口素质劣势都决定了西部牧区发展一般意义的工业化城镇道路不具优势。从目前西部牧区的区情及人力资源等情况来看，中西部地区的产业化模式，如工矿业主导型、服务业主导型、贸易型、旅游型等并不适合大部分地区。西部民族牧区的特殊性，决定了其产业发展应当以可持续为目标，不仅要注重区域经济效益，还要注重生态效益、带动效应、集聚效应等。因此，必须走一条健康可持续的发展道路，使城市与生态、城市与草原、城镇化与新型工业化之间相互协调，以达到良性互动的效果。西部地区城镇化滞后于工业化，反过来又影响到城镇化的进程，产业结构调整成为经济发展的中心。发展具有地区特色与市场竞争力的劳动密集型产业，并利用高新技术改造传统产业，提高竞争力，应当是当前阶段西部民族牧区的选择。

　　因此，就西部大部分牧区来讲，应当主打畜牧加工业的发展，走畜牧产业升级的道路。有四方面的主要原因：一是西部地区发展畜牧业具有自然优势。西部牧区草地资源丰富，天然牧草养殖生产的产品质量好、品种全，符合现代人对食品绿色环保的要求，且畜牧业经济文化长久，具备短期内发展壮大的基础。二是从产业关联度来看，畜牧产业不仅涉及牧业牲畜的养殖、屠宰、加工、销售，还能形成牲畜饲料、皮革、牛羊毛、乳品、牛羊角、油料等多种附属品的加工生产，使得畜牧业关联度较高，其前向产业、后向产业以及与之相关的社会化服务等链条较长，通过推动畜牧业的产业升级，能够将草地资源初级利用扩展至产、销、服务为一体的产业化链条，可以吸纳较多的劳动力就业，产生较好的经济和社会效益。三是畜牧业与生态保护能形成相互促进的效应。将畜牧产业作为民族牧区的特色产业，一方面可以实现畜草产品的初加工、深加工的完整链条和县域产业的多元化，逐步优化民族牧区的经济社会结构，推进城镇化的进程;另一方面，通过有组织、有规划的畜牧业生产，推广科技劳动手段，推行集约、高效的生产，能够解决长期以来草地畜牧业粗放发展、畜牧生产分散低效等问题，缓解过多人口对草地资源的依赖，有利于生态的保护和草地资源的可持续利用。四是与牧民的技能水平和工作意愿相适应。总体上讲，畜牧加工业的技术含量较低，人力资本要求不是太高，而牧区劳动力素质水平有限，并且受家庭生产生活和传统的影响，畜牧生产加工技术相对比较熟练，能够为畜牧业发展提供足够的劳动力资源。同时，受传统经济文化的影响，大部分牧民从感情上愿意从事与畜牧业相关的职业，并在牧区内实现就业。

　　推动畜牧加工产业发展壮大，要立足于牧区三方面的可持续：草地生态的可持续，草地经济产出能力的可持续和整个牧区经济社会发展的可持续。这其中的关键，是要形成合理的产业合作模式，以市场为导向，以效益为中心，以资源为依托，按照产供销、牧工贸一体化经营原则，加强牧区畜产品初级生产、深层次加工、社会化服务、市场销售为一体的产业模式。通过形成以“生产—市场—社会化服务”为一体、辐射带动的产业化局面，来带动城镇化的建设。

　　五、发挥财政作用，助力城镇化建设

　　财政职能作用的发挥对于西部地区以至全国城镇化的健康发展都至关重要。对于地广人稀的西部地区来说，土地收入增值空间很有限。就贷款融资来讲，西部地区的金融服务体系建设相对落后，贷款融资提供的融资量也很有限。因此，财政性投入是西部地区城镇化建设资金的重要部分。

　　(一)转型定位：坚持输血还是转向造血

　　支持民生事业发展，保障人民群众基本生活权益是公共财政的一项重要职能。特别是对于西部民族地区而言，经济社会发展具有一定特殊性，民生方面欠账较多，政府加大财政对民生的倾斜理所应当。但财政民生支出的安排应当考虑到当前的经济发展水平，立足于国情实际，既要重视民生发展，也要统筹各项支出需求。如果西部地区财政定位依旧坚持“输血”为主，倾力投向民生发展，虽然短期内民生能得到改善，但从长远来看，没有良好的经济实力做支撑，也就难以长期对民生从根本上进行保障。因此，在支持民生兜底线、保基本的前提下，加大财政投入对经济发展的引导作用，促进基础设施建设和改善发展环境，由“输血”转向“造血”，应当是今后财政工作的转型定位所在。

　　(二)科学应对城镇化的挑战

　　城镇化不仅是人口身份转化的过程，同时也是制度变迁的过程，对我国当前的财政体制提出了多方面的挑战，其中有三个方面较为突出。一是处理好财政收益和风险公担的关系。城镇化会带动经济增长，增多税收，同时还会带动土地增值，这些收益都十分可观。但城镇化的快速发展必然也会对基础设施投资和公共服务产生较大需求，仅依靠税收形成的财力显然无法满足，政府通过债务融资、土地收入等形式筹集资金无法避免，相应也带来地方债务、“土地财政”等问题。面对城镇化过程中产生收益与发生公共风险的局面，应当处理好收益分享、风险成本共担问题。收益分享上，不仅要横向考虑政府、农民和市民以及开发商等多方利益主体，还要考虑中央与地方之间的纵向参与。在风险承担方面，要控制地方政府债务融资风险，使债务控制在与地方经济形成良性循环的范围内。二是合理划分政府间的事权责任。财政责任划分是以政府事权划分为基础的。城镇化的推进，必然带来中央以及地方各级政府原有责任的调整，特别是处于限制开发主体功能区的西部地区，面对生态保护、文化、教育、卫生、医疗、民族事务等多项公共服务，政府职责的划分难度更大。在公共服务方面，城镇建设和人员流动会带来地区之间、城乡之间公共服务动态转移加快、项目需求趋同、界限模糊等情况，这就给政府之间责任的划分带来了难题。这些变化不仅加深了财力与事权不匹配等固有矛盾，还使得财力、财权与事权等财政体制要素的不确定性增强，尤其对主要负责提供基本公共服务的基层政府来说难度加大。三是人口流动对公共服务带来挑战。我国现行的财政收入和支出责任的划分，包括转移支付制度的设计，都是以辖区人口固定为基础的。但城镇化必然大大增强人口的流动性，在大量人口、劳动力和家庭处于不断流动变化的情况下，如何使公共服务的提供和各级转移支付的设计适应这种新情况，对各级政府的公共服务供应是一个很大的挑战。在公共服务提供上，要充分考虑到城镇化过程中人口的流动及变化，考虑到农牧民变市民的节奏，不能以静态的思维来追求公共服务的均等化和一体化，既要满足城乡居民对公共服务的合理需求，也不能造成巨大的资源浪费，避免供应与需求脱节。




 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立