构建区域协调新机制应充分体现制度优势时间： 2019-01-21信息来源：《区域经济评论》2019年第1期 作者：陈 耀 责编：qgy 陈萍
中国特色社会主义进入新时代，实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制，是解决新时代发展不平衡、不充分矛盾的重要举措。构建更加有效的区域协调发展新机制要围绕新时代实现中国区域协调发展的战略目标，更多地发挥市场在协调区际经济关系中的基础性作用，并且在解决区域发展问题中充分体现中国特有的制度性优势效应。
一、区域协调新机制要以新时代的发展战略为基础
深刻认识新时代中国区域协调发展战略的内涵和目标，是建立更加有效的区域协调发展新机制的重要基础和逻辑前提。从新中国成立到现在，中国的区域发展战略大体可以分为三个阶段：一是改革开放前以内陆地区建设为重点的均衡发展战略阶段；二是改革开放后以提升竞争力为目标实施沿海率先发展的非均衡发展战略阶段；三是21世纪开始的以缩小东西部发展差距为重点的四大板块总体发展战略阶段。党的十九大提出的实施区域协调发展战略，是一个新的战略阶段的开始，既不同于以往的中国区域发展战略，也有别于国外的“均衡发展”政策，而是“新时代有竞争力的区域协调发展战略”。
新时代的区域协调发展战略，不仅强调促进东中西部、东北地区经济地带间的协调发展，同时特别注重城市群内部的协同和一体化发展，注重南北方的统筹协调。比如北方有以雄安新区建设为重点的京津冀协同发展战略，南方有粤港澳大湾区发展战略和海南自由贸易港开放战略，以及以长三角区域一体化为重点的长江经济带建设布局。实行“地带间协调”与“城市群协同”并举，是因为东中西部、东北地区间协调已形成较为完整的政策体系并取得了初步成效，而作为未来国家间竞争主体和中国新型城镇化主体形态的城市群，面临诸多难题，如各自为政、以邻为壑、重复建设、过度集聚、“城市病”等问题，这些都是城市群内部缺乏协同效应、一体化程度不足的表现。我们实施京津冀协同发展、粤港澳大湾区发展、长三角区域一体化等重大举措，旨在探索人口密集地区优化开发、协调联动和一体化发展新模式，培育未来经济增长新引擎和国家竞争新优势。所以，“协调、协同”将成为中国今后长期区域发展战略和区域政策的总基调和主旋律。
从内涵目标来看，中国的区域协调发展战略不是单纯地追求地区间经济发展差距的缩小，而是追求区域间按比较优势形成分工协作格局、生产要素跨区域自由有序流动与市场一体化，以及跨区域生态环境保护联防联控，实现人与自然的和谐共生。特别是在缩小地区差距方面，首先强调的不是人均GDP差距的缩小，而是地区间基本公共服务的均等化，因为这是最能体现政府职能的领域。2018年9月，中央全面深化改革委员会第四次会议明确提出，要“坚持新发展理念，立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标，深化改革开放，坚决破除地区之间的利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制”。这不仅为中国构建区域协调发展新机制指明了方向，而且也是对国家区域政策的理论创新和实践探索。
二、区域协调新机制要更加着眼于区际利益关系的调节
建立更加有效的区域协调发展新机制，必须更加重视发挥市场的决定性作用。古典经济学均衡发展理论认为，基于生产要素自由流动和边际报酬递减的假设，价格机制和竞争机制会使区际要素价格趋同，从而达到各地区平衡增长。尽管其假设并不完全符合现实，但通过创造要素资源流动的环境，消除流动的壁垒，并改善欠发达地区吸引要素的基础设施等硬条件，改善教育培训等软环境，增强欠发达地区内生增长动力，而不是直接给钱给物，这些都是更多基于市场机制来促进区域差距缩小，减少区域贫困的正确路径。
中国区域之间的协调和城市群内部的协同，最大的难点在于利益关系的调整。基于市场建立的新机制，最重要的就是要按照利益共享原则，合理规范区域利益关系，形成中国区域发展的自我协调机制。目前重点是运用好三大政策工具：第一个是国内外常用的“财政转移支付”，第二个是正在积极探索的产业转移与承接实行的“税收分成”法，第三个也是正在探索的跨地区（流域）“生态补偿”法，这三大改革工具的运用可以有效缓解区际利益冲突。
中国很早就提出要按照“因素法”实施一般性财政转移支付制度，对于人均财力低于平均水平的地区，由上级财政提供补助，以促进地区之间公共服务水平的相对均衡，这也是国际上实施均衡政策的主要工具。但目前这种转移支付工具运用得并不好，一般性转移支付的比例还不够大，需要继续减少专项转移支付份额，真正使人均财力水平低的区域自然获得相应高的财政转移份额，充分发挥财政促进区域协调发展的应有作用，促进基本公共服务的均等化。
随着要素成本的上升、土地资源的减少和环境承载力的约束，发达地区和大城市开始将部分产业向外转移，这为欠发达地区和大城市周边地区提供了依靠承接产业转移实现快速发展的机遇。但在产业转移过程中，作为转出区的发达地区往往面临着财政和就业减少的压力，因而缺乏疏解产业的动力和积极性。在跨区域“园区共建”中，以及京津冀协同发展实践中，探索出产业转出区与产业承接区实行“税收分成”的做法。从实施效果来看，这种办法实现了转出区与转入区的利益分享，是城市群协同发展和发达地区支援欠发达地区的有效机制，也有利于“飞地经济”的发展，值得重视并推广。
加强跨区域生态环境的联防联控，是中国防治生态污染的重要举措。但在保护生态环境以及联防联控中，各地区付出的成本是不同的。有的生态涵养区要增加生态修复治理的投入，严禁发展工业项目；有的工业区不得不关停很多工厂，这就需要通过生态补偿措施来弥补这些利益受损地区。目前在一些江河流域地区，受益的下游地区要补偿为保护环境而发展受限的上游地区，上游污染了河流就要补偿受污染的下游，这种生态补偿办法对流域水环境保护起到了积极作用。但由于补偿标准难以达成共识，生态补偿工具难以广泛应用。如果把“生态补偿”替换为“生态共建”，也就是受益地区把环境保护作为自己的责任和义务，主动投入环保治理和建设，这种模式也许更容易为各地区所接受。
三、区域协调新机制要更加注重对问题区域的援助干预
地区发展援助是各国区域政策的通行做法，其基本含义就是对那些单纯依靠市场和自身力量发展艰难的地区，提供财力物力的支持和帮助。作为中国特色社会主义国家，实施区域发展援助具有独特的制度优势，实施效果显著，各地区人民获得感强。
新时代中国特色社会主义要解决发展不平衡不充分问题，更好地满足人民日益增长的美好生活的需要，从区域视角上就是重点解决好那些发展落后和困难地区的问题。因此，新时代区域协调发展战略应把“扶弱济困”作为区域政策的优先选项，多做“雪中送炭”之事，少做“锦上添花”之事，着力对问题区域实施力度更大的援助干预。现阶段中国的问题区域突出的有以下三大类，它们是典型的“不平衡不充分发展”的样本，需要在援助目标、援助方式、援助工具等方面制定有针对性的政策体系，帮助他们尽快走出困境，缩小发展差距，提升发展水平。
第一类是集中连片的特困地区。目前全国有14个集中连片的特困地区，主要分布在中西部地区，这些特困地区多数是山区、少数民族地区、革命老区、边疆地区，由于自然条件恶劣，发展基础薄弱，即使到2020年建档立卡的贫困户全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，而区域性整体发展落后还是不能改变，需要使用多种方式和工具加大政策扶持力度，尤其需要进一步改善基础设施和生态环境，培育特色优势产业。第二类是产能过剩的经济衰退区。这类区域主要包括东北三省以及山西、河北和内蒙古等地，这些地区有老工业基地和资源性城市，产业结构以能源重化工业为主，经济增速居全国末位，由于“去产能”转型发展和新产业培育周期长，也需要国家给予重点扶持，尤其是大力推动体制改革和创新，扩大开放合作。第三类是“乡村病”区域。这类区域的主要特征是，大量青壮年外出务工，仅剩留守老人和儿童，田地荒芜，乡村“空心化”，村落衰败。这类区域量大面广，需要实施分类指导的援助计划，有的村落要帮助振兴，有的村落则需要撤并，最终实现城乡统筹，共同繁荣。另外，还需要关注的是外贸出口集中的地区，由于国际环境的变化，出口受阻将导致生产贸易停滞，进而引发大量员工下岗，可能形成新的问题区域。
中国实施的发达地区对欠发达地区“对口帮扶”政策，对于缩小区域差距，促进欠发达地区发展，发挥着重大作用，并产生了良好的国际影响，是中国特色社会主义最为显著的制度优势。今后需要进一步规范完善国家区域对口援助制度，把发达地区按财政收入比例出资、出物（援建物资）、出人（干部和技术人才等）作为责任和义务，写进具有法律效应的对口援助管理条例中，使这项援助行动既具有法律依据，同时，又要避免滥用，不要对发达地区造成过大负担和压力。
最后，从中国大国的国情出发，借鉴各国经验，促进区域协调和城市群协同发展，还必须要有权威的协调机构和相应的法律保障。区域协调机构既包括由上一级政府设立的领导小组及办公室，也包括由同级政府建立的首长联席会议制度、城市联盟或合作办公机构（如设在上海的长三角合作办公室）。实现区域协调发展是一个长期的过程，制定相关法律有利于保证区域协调发展战略的长期稳定实施，确保“一张蓝图干到底”，不因领导人变更而改变。
作者简介：陈耀，男，郑州师范学院国家中心城市研究院院长（郑州 450000），中国区域经济学会副会长兼秘书长，中国社会科学院工业经济研究所研究员（北京100876）。