京津冀协同发展路径时间： 2016-05-27信息来源：刘治彦　作者：hjr_admin　责编：

　　[摘要]京津冀协同发展历经三十多年的谋划终于付诸实践，主要缘由在于“大都市病”与“区域病”同时并存，以及中央政府的适时妥善敦促。京津冀协同发展目标是通过发挥各自优势和互补发展，促进首都可持续发展和区域共同繁荣；核心问题是通过合理空间布局， 疏解北京非首都核心功能，为首都“减肥”、为周边“增肥”；基本路径是以产业和功能疏解带动人口疏解，实现协同发展。
    　[关键词]京津冀；协同发展；路径
    　[中图分类号] F291  [文献标识码] A
    　[文章编号]1005—278X（2015）11—0020—04
    　[收稿日期]2015年10月
    　[作者简介]刘治彦（1967年～），男，经济学博士，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博士生导师，研究方向：城市经济学、区域经济学、生态经济学、智慧城市与城市模拟。
 
    　一、京津冀协同发展演进过程
 
　　津冀合作命题由来已久，早在20世纪80年代就提出“首都圈”的概念。2001年，以吴良镛院士为首的研究团队开展“京津冀北（河北北部）空间发展规划研究”，简称“大北京”空间规划，其范围主要是以北京、天津为核心，京津连线为主轴，包括由京津唐（山）和京津保（定）两个三角形组成的菱形区域。而“首都圈”主要是指京津及其周边的河北省各中心城市组成的城市圈，即北京、天津两个直辖市以及河北省的石家庄、秦皇岛、唐山、保定、廊坊、沧州、承德和张家口8个城市，简称2+8城市体系。伴随着这一地区经济实力的增强与基础设施的完善，目前的京津冀地区已经覆盖整个河北省，并辐射环渤海其他城市，京津冀地区实际上是环渤海及北方城市带的核心。
 
    　（一）京津冀协同发展的历程
 
    　京津冀协同发展是我国城市化进入中后期的标志，是区域产业、人口由向中心城市点状聚集步入向城市网络扩散的表现。长期以来，在利益攸关方缺乏互补共赢诉求的情况下，京津冀深度合作问题始终未能得到有效解决。京、津两市独自发展，对周边的河北省各城市拉动较小。与珠三角和长三角相比，缺乏完备的城市体系，缺少影响力较大的二线城市（副省级城市和省会城市）和实力较强的三线城市（地级中心城市），各城市之间功能互补性不强，协调性较差，竞争大于合作。这不仅制约京津冀地区发展，还影响环渤海及北方城市带的联动发展。
 
　　21世纪，随着北京申奥成功，以及北京沙尘暴问题凸显，《京津冀（北）空间发展规划》完成并建议实施，从区域视角谋划“大北京”发展与京津冀合作问题被提到议事日程上来。以首钢迁往唐山为起点，拉开了首都与周边地区产业协调发展的序幕。北京CBD的崛起、天津滨海新区的开发以及唐山曹妃甸工业园区的建设，促使首都圈框架基本形成。一批中央企事业单位落户燕郊、涿州和唐山，北京中小企业迁驻固安和永清，京津高铁开通，天津北方经济中心的地位逐步确立，首都新机场定建南城等一系列重大举措，京津冀一体化进程有了实质性进展。
 
    　（二）促成京津冀协同发展的缘由
 
    　十多年来，随着我国进入工业化、城镇化中后期阶段，汽车、房地产业带动重化工业快速发展，内蒙古、山西成为煤炭、电力主要生产基地，河北成为钢铁、建材重要生产基地，天津成为重要制造业基地，北京周边可谓“狼烟四起”。随着居民收入增加和小汽车步入家庭，北京交通拥堵日趋严重。周边区域重化工业污染、市内汽车污染、工业污染交织在一起，环境质量急剧下降。环境污染、交通拥堵、房价高企，这一系列“大都市病”的爆发，使全社会开始担忧北京的可持续发展问题，甚至再次热议“迁都”问题。可以说，解决北京“大都市病”的意义已远远超出治理“大都市病”的范畴，也远远超出北京本身的能力。在这一背景下，京津冀合作问题被再一次提到议事日程上来。特别是，2014年初习近平总书记对京津冀协同发展作了明确指示。李克强总理进一步提出，要加强环渤海及京津冀地区经济协作，这种从中央最高决策层发出的声音无疑表明京津冀协同发展与区域融合的时机来了。
 
　　二、京津冀协同发展的核心问题
 
    　（一）确保国家首都实现可持续发展
 
    　北京作为我国首都具有天然合理性。从全球范围看，作为世界城市的大都市，基本分布在温带沿海地区，如纽约和伦敦等。从历史演化来看，这些地区温度适宜，交通便利，适宜居住和产业发展，并通过累积效应与路径依赖逐步成为全球性的政治中心、文化中心、金融中心和经济中心。从我国经济发展格局来看，长三角是长江流域经济带龙头，珠三角是泛珠江流域经济带核心，京津冀地区是北方经济核心，也是全国政治中心和文化中心。南方水土资源匹配条件好，通江达海的优越环境，自古以来聚集人才的能力较强，形成了较好的营商环境，具有发展市场经济的良好基础。比较而言，我国北方地区大多处于寒冷、荒漠地带，对于人才聚集力较南方弱，但是环渤海地区条件相对较好，北京作为国家首都增强了北方聚集人才的能力，使全国南、中、北的国土空间能够均衡发展。因此，北京作为我国首都目前来看是较为理想的选择。
 
    　（二）兼治“大都市病”和“区域病”
 
    　在改革开放前，我国工业化进程缓慢，城镇化水平较低，长期徘徊在10%以下。随着经济体制改革和对外开放，我国沿海地区工业化与城镇化得到快速推进，1995年我国城镇化水平突破30%，进入加速发展阶段。“孔雀东南飞”、“80年代去广东，90年代奔浦东”是这一时期人口迁移的基本趋势。21世纪以来，随着北京承办奥运会和建设世界城市、天津滨海新区开发等，京津冀地区经济得到快速发展，周边河北、东北地区人口开始大量涌入，目前800多万外来常住人口有200多万来自河北。随着住房市场化改革以及奥运因素影响，北京房价飙升，并带动全国房价普涨。京津冀地区内部发展差距拉大，区域内部矛盾进一步激化。长期以来，京津冀地区内部发展竞争大于合作。20世纪90年代，北京没有港口，北京进出货物受到天津港制约，后来不得不在河北唐山建设京唐港。为保护北京饮用水，河北张家口、承德地区不得不关闭“五小”企业，而北京并未给予足额的生态补偿。2003年，中央确立了天津作为北方经济中心的地位，但受限于天津经济的原有基础，以及受到北京吸纳经济资源的影响，天津一直未能真正承担起北方经济中心的重任。同时，北京周边河北各市县经济发展滞后，距首都百余公里为半径形成环首都贫困带，这对缩小区域差距，促进首都稳定发展都是十分不利的。为了治理北京“大都市病”和治理京津冀“区域病”，探索优化开发地区健康发展路径，推进京津冀协同发展成为中央推进的重要区域战略。作为北方经济带核心，京津冀地区发展将带动东北振兴与“一带”建设，势将促进北方经济健康发展。
 
　    （三）界定首都核心功能与非首都核心功能
 
    　首都核心功能，当然是政治中心，与之相关的是文化中心、国际交往中心，由于首都的人才聚集效应，科技创新中心也是首都题中应有之意，并且文化与科技创新也是首都高端发展的经济支撑。除此之外的功能，如经济中心、产业基地、商贸中心、交通枢纽和物流中心等均属非首都核心功能。当然，作为国家首都，政治中心地位决定了首都具有经济和金融管理中心职能，这与将经济和金融发展中心分散到天津、上海和深圳等地并不矛盾。
 
    　（四）非首都核心功能对首都发展的影响
 
    　非首都核心功能对首都“增肥”作出了较大的“贡献”。目前，北京流动人口高达819万，大多从事低端产业活动。研究表明，近十年来北京传统二、三产业增长与外来人口就业增长呈正相关，但利税贡献较低。现有工业增加值仅占GDP的17.6%，工业转移对全市财政影响有限，却能转移出130多万产业工人。建筑业从业人员60多万人。批发零售业、交通运输、仓储和邮政业，就业人口近200万。高等教育本科生人数高达近70万人，若包括研究生则达100多万人。就诊人次每年高达2亿多，日均50多万，绝大部分为外地人口，按每人在京逗留两天计算，至少有100万人口常年在京就诊。可见，工业、建筑业、批发零售业、交通运输仓储邮政业、高等教育及医疗等机构外迁，将会减少至少600万人口，若按照1：1.2服务人口计算，仅此几项就将减少人口700万以上。当然，服务首都正常运行也需要部分生活服务业，但大量低端产业的发展导致首都人口不断膨胀，加大了住房紧张、交通拥堵及环境污染等“大都市病”。北京既有世界500强总部又有很多小作坊、小餐馆及小商店，产业发展有断层，企业发展不成体系，城市发展也有断层，没有形成主城区、新城、卫星城等协调发展格局。首都功能不是创造就业机会，而是服务于国家管理职能，因此大量非核心功能都应疏解出去，让首都更好地尽其应尽职能。
 
    　三、京津冀协同发展路径
 
    　（一）非首都核心功能疏解带动人口疏解与京津冀协同发展
 
    　缓解首都“大都市病”，核心在于有效抑制过度膨胀的人口，主要路径在于进行城市功能疏解，将非首都核心功能疏解到周边地区。首先是产业疏解带动就业人口及其赡养人口疏解。传统工业和建筑业、批发零售业以及相关物流、运输业是动迁“先锋”，仅此一项涉及人口外迁在500万以上。其次是教育、医疗部门，涉及常住与流动人口各100万左右。从所有制来看，私营企业和有限责任公司是就业主体，两者均在250万人口以上，共计在550万人口以上。相关统计数据显示，近十年来，外来人口与这两类企业增长是一致的。这两类企业大多从事低端产业，除吸纳外来人口就业外，对经济贡献率较低，应作为疏解重点。另一类疏解大户是国有企业。北京国有企业现有188万职工就业，但国有企业并非都是“高大上”，相当一部分国有企业凭借垄断资源从事低效率工作，创新能力不足，这部分国有企业应列为外迁之列。同时，这一部分国有企业外迁，还会相应减少配套服务业就业人数，形成负向“乘数效应”，对功能疏解起到带动作用。
 
    　（二）非首都核心功能疏解与京津冀分工协作愿景
 
    　推进非首都核心功能疏解要处理好两方面内容：一方面要将首都核心功能与北京功能区分开来，换言之，北京功能既包括首都核心功能，也包括非首都核心功能；另一方面要将北京功能定位与河北、天津功能定位协同起来，充分发挥河北、天津优势，承担更多非首都核心功能。就北京内部而言，内六城区，即西城区、东城区组成的城市核心功能区与朝阳、海淀、丰台及石景山组成的城市功能拓展区是承担首都核心功能区的主体区域，当然五环以内是重点区域。而余下的10个区县，或者说五环以外是非首都核心功能承载区。前不久，已经确定北京市党政机关迁至通州新城，这意味着北京市的行政中心将东移至通州，各区县将更多与通州进行行政联系，从而减少与城六区的联系，减小城六区压力。同时，国企、民企、普通高等教育及医疗机构外迁也已提到议事日程上来。这些企事业单位外迁需要一个过程，近期主要控制存量，不再在城六区注册新的企事业单位，远期将通过市场机制、行政手段逐步疏解出首都核心地区。目前，城六区户籍人口为800万左右，而其他区县仅为500万。但从常住人口来看，城六区的核心区与拓展区分别为221万和1055万，常住外来人口分别达到54万和436万，即城六区常住人口、常住外来人口分别为1276万和490万，各占总数的一半以上。未来城六区常住人口应控制在1000万以内，目前城六区超出的近300万人口及其余人口应在城六区之外安置。通州目前城乡户籍人口仅70多万人，其中城区户籍人口不足40万，而常住人口为135万。随着其作为北京市的行政中心功能确立，未来通州城区常住人口可在300万以上，顺义、昌平、大兴和房山承接人口潜力还会更大一些。目前，北京92平方公里的功能核心区人口密度高达每平方公里2.4万人，1276平方公里的功能拓展区为每平方公里8268人，6296平方公里的城市发展新区为每平方公里1088人，8747平方公里的生态涵养区为每平方公里218人。总体来看，城市发展新区是未来承载新增人口的主要区域。
 
    　疏解非首都核心功能，不仅有利于缓解北京“大都市病”，还有利于带动河北和天津发展，治疗首都周边地区因发展不足而形成的“区域病”。在核心区“减肥”过程中，促进周边地区“增肥”。当然，这一过程不是机械的存量调整，还包括功能配置的优化。为此要做好两方面工作，一是将现有非首都核心功能调整到城市发展新区，北京行政中心外迁就是迈出的第一步；二是将现有的传统工业、批发零售业、交通运输仓储与邮政业逐步外迁至河北和天津，如大红门服装批发已迁至河北永清、一些制造业迁往河北固安和黄骅等地。下一步，以央企为引领的企业销售中心甚至管理中心迁至天津等地可能是更好的选择。
 
    　通过发挥京津冀各自在研发、生产和物流销售上的优势，以产业链整合京、津、冀三地产业是区域协同发展的基本取向。疏解后的北京，要发挥高端研发人才聚集优势，发展文化创意经济和科技创新型的研发，发展“高精尖”产业。而河北发展，一是承接北京疏解出来的现有产业，如制造业、批发零售业和物流交通业等；二是将北京研发的一些技术进行产业化。天津可以承接北京疏解出来的先进制造业和战略新兴产业，以及国际贸易、国际物流和区域金融中心等，鼓励企业将生产配套环节放在河北，将技术研发放环节在北京，通过企业集团内部公司化整合京、津、冀三地产业链，构建京津冀协同发展的微观基础。
 
    　为促进非首都核心功能疏解，基础设施必须先行，应尽快实现基础设施同城化，使京津冀地区形成以北京城六区为首都核心、通州副中心及北京其他区县为支撑的新型空间结构，同时构建以河北各中心城市、天津各功能区为支点的城市网络体系，建立统一市场体系和市场规则体系，推进同城化效应，形成京畿地区。
 
    　从进程来看，近期主要将非首都核心功能疏解到通州副中心、北京其他新城以及周边的河北涿州、固安和永清等县（市）；中期3年～5年，应将医疗、高等教育功能疏解到北京新城区的昌平、房山、通州和远郊区的怀柔、密云、平谷及延庆等，以及三河、大厂和香河等地；远期5年～10年，要将央企和世界500强总部或销售中心迁至天津各功能区、唐山、保定和石家庄等地，完善这些区域的基础设施，实现同城化，新城功能完善、结构合理、高质高效的京畿地区。
 
　　[参考文献]
　　[1]刘治彦. 京津冀融合亟待破解三大障碍 [J]. 人民论坛，2014（12）：52-55.
　　[2]刘治彦. 以产业链分工促进京津冀一体化 [J]. 中国国情国力，2014（11）：45-46.
 
　　编辑：朱维维