农村宅基地管理中的难题与解困措施时间： 2016-04-25信息来源：陈美球 吴萍　作者：hjr_admin　责编：

        DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.01.008
 
        加强农村宅基地管理、提升土地利用效率，是我国现阶段农村土地资源管理的一项重点任务，也是基层政府的一个工作难点。只有找出造成农村宅基地管理及难点的原因，才能有针对性地制定解困措施。
 
        农村宅基地管理面临的难题
 
        确权后农户将拥有更大的宅基地利益。现实中，“一套换三套”的征地补偿安置措施，使借征地之机一夜暴富的事例时常发生，让未被征收土地的农户羡慕不已，以至于农户一旦占用了农村集体土地，不论合法与否，即使荒芜不用，都要反复与基层政府博弈，争取最大的利益补偿，使宅基地管理困难重重。而农村土地确权后，宅基地的“私有”性质得到强化，村集体经济组织土地所有权的主体地位可能会被忽视或完全丧失，宅基地管理将更加困难。尤其是确权后强化了农民对“祖房祖屋”的永久占有权，那些即使房屋被拆除的老宅基地，也很难被村集体收回处置。
 
        宅基地使用中的“不公”现象加剧了宅基地管理困难。现实中，由于多占宅基地的留置成本几乎为零，甚至占得越多，得到的补偿越多。而作为村集体组织的其他成员，不但因没有多占而付出了守法代价，而且无法从他人“多占多补”的共有部分中获得任何补偿，这是集体成员权的明显“不公”，也无形鼓励了农户强势多占宅基地，加剧了宅基地管理困难。
 
        基层国土部门缺乏有效的监管手段。农村宅基地监管是国土部门的职责，但法律却没有赋予相应的执法权限或以程序过于繁复而贻误时机。如对于农户占用承包耕地违章建房，原则上尽早制止和拆除，能将农户的损失降至最低。但根据相关法律法规，完整履行法定程序，至少需要60天左右，而2个月的时间房屋基本建成了，这些凝聚着农户一家的心血与积蓄的新房，若动手拆除必然引起村民的激烈抗争。一边是拆违，一边是维稳，基层土管人员陷入“两难”境地，两种问责的板子，基本上打在国土部门身上，让基层国土部门面临尴尬。
 
        市场在解决低效利用问题上发挥的作用有限。一般认为，市场机制是解决土地资源有效配置的重要手段。但就宅基地管理而言，依赖市场难以彻底解决农村宅基地低效利用问题。且不论目前农村宅基地流转的主体、组织者和监管者不够明晰，就是市场的交易边界或交易对象都不能确定。零星的、不符合规划的闲置农村宅基地没有流转受体，必须走有偿退出的复垦之路，而这几年的“增减挂”试点，把能解决的基本上解决了，未解决的大都是因为受没有搬迁建新能力的困难农户的影响，难以进行成片复垦施工。在如何关怀农村弱势群体的前提下，市场也面临两难：如果完全放开流转受让对象，允许城里人来购买，会冲击农村宅基地市场，威胁农村集体土地的成员权益；但如果对受让对象进行限定，则是一个不完整的市场，农村宅基地的相关权益难以实现。
 
        农村宅基地管理的“解困”之道
 
        农村宅基地有偿使用和有偿退出是必然选择。现行的城市土地有偿使用制度，已让农民认识到土地的经济价值，而普遍存在的农村宅基地流转的“隐性市场”，也使宅基地具有了经济价值。不论农户现有的宅基地使用权是如何获取的，要无偿退出，势必遭到强烈的抵制。所以，必须走有偿使用和有偿退出的路径。近年来江西省赣州市一些地方的农村宅基地盘活创新探索，也说明了这一点。各类探索的共同特点，就是坚持“一户一宅、成本核算、自求平衡”的原则，新获宅基地或原宅基地面积不够的农户，必须交纳一定的费用，一是用于村庄基础设施建设，二是用于宅基地面积多的农户把超面积宅基地让出来的补偿，经济手段在其中发挥着极其重要的核心杠杆作用。
 
        加强村集体经济组织建设。加强村集体经济组织建设是开展农村土地管理制度改革无法绕过的内容，这既是维持农村土地集体所有的内在需求，也是体现农村集体土地所有权的客观需要。从法理上看，即使完成确权，农村集体建设用地的优化配置，也应由村集体经济组织来行使。农村宅基地是集体建设用地的重要组成部分，也是村集体经济组织的重要财产，在分配与利用过程中，必须充分考虑村集体、具体使用农户、村集体其他成员、公众等多个利益主体的统筹，既要保证集体组织内成员的权益、机会的均等，又要激励农户对宅基地的高效集约利用、防止宅基地的闲置与浪费，这些都需要村集体组织来完成。
 
        创新农村宅基地跨集体经济组织使用制度。按照现行制度，农村宅基地使用仅限于本集体经济组织成员。但随着社会的发展，人口的流动与集聚的行政区域界线越来越模糊，生活基础的配置建设也需要一定规模的居住人口和一定范围的辐射区域，这种局限于本集体组织成员的宅基地使用制度不仅难以形成农村宅基地使用效率优化的动力，也难以适应社会发展的需要，甚至可能制约农村发展，这也使跨集体组织使用宅基地成为必然。在使用区域上，建议先由乡域再逐步扩大至县域范围；在制度设计上，对本村、本乡、本县的农村人口宅基地使用费等应所区别对待。
 
        建立科学的农村居民点体系规划。目前，在村庄建设中存在一个误区，那就是重视单体村庄的建设规划，而忽视了区域内村庄居民点的整体布局的体系规划。单个村庄的建设规划对于提高村庄本身的节约集约利用固然重要，但就整个区域的农村居民点用地的节约集约而言，更重要的是区域内居民点体系的合理布局，哪些农村宅基地退出后可以用于建设，哪些农村宅基地退出后必须进行整理复垦，都应由农村居民点体系规划来决定，避免以往农村出现的“建了又拆、拆了又建”的严重浪费现象。
 
        严格“一户一宅”管理制度。按阶段，农户不会主动退出多占的宅基地， “宁愿闲置，也不给别人利用”的局面仍会持续。因此，必须强化“一户一宅”管理，尽快出台“农村宅基地‘一户一宅’管理实施细则”。严格界定“一户一宅”的政策界限，保证“一户一宅”政策落到实处，增强闲置农村宅基地退出的驱动力。
 
        农村宅基地利用效率的提升是一个涉及面非常广的系统工程，不仅需要农村土地使用制度的改革，还需要进一步打破城乡二元结构的壁垒，优化农民外出打工环境，并按照属地化管理的原则，逐步健全覆盖外出打工者的城市公共服务体系，保障外出打工者子女平等接受义务教育，多渠道改善农村转移人口在城镇的生活条件，推动建立农村宅基地退出机制。
 
        （作者分别就职于江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心和江西省土地勘测规划院）