从农业生产效率角度探析我国农村土地产权制度改革时间： 2016-04-26信息来源：杨振强 杨秋宝　作者：hjr_admin　责编：

        [摘要] 农村土地产权制度对农业生产效率有着至关重要的影响，他们之间正如生产力和生产关系一样具有矛盾统一的辩证关系。当前，我国经济社会形势已经发生了深刻的变化，城市化推进和农村人口减少，直接引起农村地区人与人、人与地之间的关系变化，原有农村土地家庭承包责任制已经不能适应现代生产方式下的规模化、产业化需要。因此，改革当前土地产业制度迫在眉睫。生产效率提高是改革中最优先考虑的效率因素，同时还要兼顾既有事实基础和社会公平。文章从西方产权理论、马克思土地产权思想、改革开放前后土地产权改革实践、综合生产激励和监督成本角度深入分析，得出改革方向，同时利用技术手段过渡，兼顾生产效率和社会公平。
        [关键词] 土地产权；土地产权制度改革；生产效率；农业产业化；农业现代化
        [作者简介] 杨振强，中共中央党校政治经济学专业博士研究生；杨秋宝，中共中央党校经济学部教授，博士生导师，北京100091
        [中图分类号] F301.11  [文献标识码] A  [文章编号] 1004- 4434(2016)01-0031-07
 
        一、引言
 
        农业生产的一个根本问题就是土地问题。土地对农业生产的重要作用可以从两个方面来说，一方面是土地单纯作为一种生产要素，对农业生产的重要作用；另一方面是一个国家或者地区对土地的制度安排，对农业生产效率有着至关重要的影响。在众多土地制度安排中，土地产权制度是最为根本最为基础的制度，深刻影响人与自然、劳动力与土地要素的结合方式和结合紧密程度，对社会生产中人与人、人与物（土地）以及物与物之间的关系起着基本规范的作用。
 
        在农村土地产权制度领域，许多研究者已开展了大量研究，从适应现代农业生产要求、维护农民权益、提高农业生产激励等方面提出了土地产权改革建议，其中讨论激烈的还是农村土地产权的私有化问题。尤其是随着中国工业化进程不断加快，原有的小农经济形态逐渐解体，农民身份的定义也逐渐改变，“耕有其田”（即种田的人拥有土地的所有权或者使用权）和“农有其田”（即具有农民身份的人拥有土地的所有权或者使用权）的问题开始显现，迫切要求改革现有土地产权制度，明确土地产权的相关权益。笔者将在已有的产权理论和改革开放前后土地制度改革实践的基础上，根据自己的思路和理解进行分析，对我国农村土地产权改革的方向和需要考虑的因素进行探讨，并进一步提出自己的对策和建议。
 
        二、农村土地产权制度基本内涵
 
        西方产权学派对产权界定和内涵进行了深入的研究。从内容上看，产权是基于占有之上的权利，能够辐射派生出来一系列权利，包括处置权、收益权、转让权等多种权利，这些权利在某种程度上可以用“束”的概念来表达，并且具体权利会随着环境、时间的变化产生新的内涵。从内涵和作用上看，西方产权学派则更加注重从生产关系角度分析，即在生产过程中行使财产权利中形成的人与人、人与物之间的关系。E.G 菲吕博顿、S.平乔维奇认为产权的中心点不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系，是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济与社会关系^{[1]（P148）}。阿尔钦把产权看作人们在资源稀缺的条件下使用资源的权利和规则。他指出，产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利^{[2]（P121）}。德姆塞茨认为，产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在于它使人们在与别人的交换中形成了合理的预期，产权的一个主要功能是为引导人们实现外部性更大程度的内部化提供激励^[3]（P71）。
 
        综合来看，产权首先明确了人对物的关系，即产权所有者对产权对象的各项权利，并且这种权利是得到社会和其他人认可的、不被他人侵犯的。产权所有者可以是一个个体，也可以是一个集体（团体），或者一个国家。产权还明确了人与人的关系。由于生产资料的产权（所有权）存在，使得人与人在劳动生产中处于不同的地位，以不同的结合方式一起劳动生产，最终导致人们在生产、分配、交换、消费各个环节处于不同的权利关系。此外，产权的作用和功能十分重要，它明确权利归属，促进交易实现，有利于减少外部效应。
 
        土地产权是产权的一种，具有产权的一般特征。根据前面分析，土地产权是人对土地这一财产对象所具有的一组权利，内容上表现为对土地的所有权、占有权、支配权、使用权、受益权等。土地的所有权明确了土地归谁所有，谁拥有终极的处置权利。土地的所有权可以和使用权分离，土地所有者还可以让渡土地产权的某一种或某几种权利，也就约定了购买这一种或者这几种权利的人只能使用这一种或者这几种权利，而不能超出所获得权利的范围。同时还要看到，土地作为一种财产，与一般财产或者商品相比有其特殊之处。根据马克思的价值理论，土地本身没有价值，但可以用于获取价值。土地不能像一般的商品那样用于消费，消费后商品也随之消失，土地可以永续地用于提供商品和服务。土地产权交易代表着土地所有权的变更，其实质是对未来预期收益索取权的变更。
 
        经验表明，土地产权制度对农业生产的影响是十分关键的，不同的土地产权制度会导致不同的生产效率。不同的土地产权制度对土地的占用、使用、处分、收益等一系列权益作了规定，也就明确了谁可以分享土地经营收益，对于市场中的“理性人”来说利益永远最具吸引力。分享收益的人有了盈利的
 
         预期，就会更多投资改善土地条件，就会用心经营生产更多产品，就会最大限度地利用好土地资源，在为自己创造利益的同时也为社会创造更多的价值产品。土地产权安排除可以有效解决激励问题外，还可以影响农业生产经营的方式，尤其在农业生产规模化、产业化方面有着深刻影响。此外，土地产权安排明确了土地权益归属问题，可以更好地作为一个市场要素产于社会生产，有利于发挥市场机制作用。后面，我们会有详细分析。
 
        三、我国农村土地产权制度的现状和存在的主要问题
 
        为激发农民积极性，改革开放后我国实行农村土地家庭承包经营责任制改革。但随着我国工业化、城市化、市场化程度不断加快，农村地区的人地关系逐渐发生了改变，现行的农村土地产权制度暴露出了诸多问题，越来越不适应农业现代化的需要。
 
        （一）中国当前土地产权制度的形成过程
 
         解放前，我国农村实行的是封建地主农村土地私有制，也即农村土地由地主占有、佃农经营，辅之自耕农经营的制度形态，农村土地主要为地主所有^[4]。占农村人口10%的地主和富农，拥有约70%～80%的农村土地，而占农村人口90%以上的贫民、中农、佃农却仅拥有约20%~30%的农村土地。在这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的，即地主、富农拥有所有权，佃农拥有使用权^[5]（P16）。
 
        1950年，中央颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。”农民可以自由买卖土地，享有对自己土地完整的产权，包括所有权、占有权、处分权和收益权。1953年农村合作化全面启动，并迅速由初级社推进到高级社，直到1958年建立人民公社。这一阶段属于强制性的制度变迁，农民的私有土地产权被逐渐剥离，实行农村土地集体所有制。
 
        20世纪70年代末，由于出现严重温饱问题，个别地方在生产实践中开始尝试包产到户的农地经营方式。后来，这一包产到户土地生产形式逐渐在全国推广实行，直到1984 年才在全国范围内确定家庭承包经营制，即把国家、集体的土地承包给农民，每位农民所承包土地的面积根据其所在生产队所拥有的土地面积、土地的肥沃程度与人口数量来计算，农民根据承包土地的面积缴纳公粮。
 
        1993年，党中央、国务院决定在原有的耕地承包期到期之后，再延期30年不变，并允许土地使用权依法有偿流转。后来，为进一步提高农民积极性，减轻农民负担，2006年全国范围内免除农业税。2008年中央决定，对现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。
 
        （二）当前中国农村土地产权制度问题及影响
 
        随着我国经济社会不断发展，工业化和城市化程度大大提高，大量农村劳动力向城市转移，出现了亿万不耕田的农民——农民工，原有的农村地区人与地、人与人的关系已经发生了深刻的变革。从事农业生产人口数量剧减，加之土地流转制度和农村土地流转市场并不完善，直接导致了大量的农村土地撂荒。从实质上来看，是在现有的农村土地产权制度安排下，从事农业生产的激励远远不如从事其他非农业生产工作所致，没有足够的利益导向。许多专家学者对当前农村土地产权制度问题进行了大量分析和研究^[6][7]，概括起来主要存在以下问题及影响：
 
        一是土地产权主体模糊，产权收益分配不公。当前农村家庭承包责任制度本质上还是没有变革所有权，只是实现了所有权和使用权的分离。农村土地所有权在村集体，承包经营权在农民，但农民并没有土地的处分权。各项权利的分离虽然确保了农业生产的权益归属，但并不能解决土地用于非农业生产领域所获收益分配问题。许多学者还认为农地占有权在乡一级人民政府，土地出让金大部分留在政府，造成土地收益分配不公。
 
        二是不适应现代化生产的要求。农村土地家庭承包责任制本质上是农民租用集体的土地（现在不收取租金），与解放前佃农、贫农租用土地的经营方式类似，都是以满足家庭本身需求为主要目的，具有小农经济时代的特征。土地产权安排过于分散、分割，不利于实现农业规模化、产业化、市场化，并且没有形成发育充分的农村土地市场，信息不充分会导致价格形成失真，农民的利益缺乏保障。
 
        三是不能解决“种有其田”和“农有其田”的问题。在农耕文明时代，土地是农民或者说是贫困人民的基本保障，但随着中国进入工业化时代，亿万农民离开曾经赖以生存的土地，到工业发达的地方务工以获得更高的收入，并且外出的农民大多不愿意再回到农村从事农业生产。这意味着传统的小农社会形态逐渐解体，留有农村户口身份的农民和实际从事农业生产的人会逐渐发生分离，会出现“耕者未必有其田，有田者未必是耕者”。
 
        四是其他的问题。从法律上讲，土地的终极所有权还是在于集体所有，但是在事实上，在公社和生产队解体后，基层的组织已变成村组，而村组是一个自治组织，其组织管理相对松散，土地所有者已经虚置，土地所有者几乎没有行使过“所有权”。除了土地产权有关权益不明确外，农村土地的性质也不能随意改变。从保护农村耕地、保障我国粮食生产安全角度来说，这是十分必要的。但从市场经济下市场主体行为的自主选择最大化利益的经营角度来说，这无疑会减少市场激励，不利于调动市场主体的积极性。
 
        当前在学术界和政府层面，都在对农村土地制度改革进行探索，但具体实行怎样的土地制度仍在争论之中，这其中，究竟实行何种土地产权制度，如何推进和引导土地制度改革是最为关键。接下来，笔者将从生产效率角度进一步分析，并在此基础上考虑其他影响因素。
 
        四、农业土地产权制度和生产效率分析
 
        西方产权理论、马克思关于土地产权的思想以及新中国的土地改革实践为我们深入认识农业产权制度对农业生产效率的关系问题提供了理论和实践基础。笔者先从这些角度分别作简要分析，并在此基础上从一个生产激励和监督成本的角度作新的对比分析，为下一步提出针对性的改革政策作理论准备。
 
        （一）从西方产权理论角度分析
 
        产权理论的核心在于发现和使用交易费用来分析解释经济问题。交易费用理论改变传统新古典经济学中一系列理想假设，比如说完全竞争市场、信息完全对称、完全理性等等。产权学派认为，由于存在交易费用，产权安排会影响资源配置，进而引起经济运行。科斯^{[8]（P15-18）}通过分析得出，当交易费用为零时，不同的产权界定将不会影响资源配置的结果；反之，当交易用费不为零时，不同的产权界定会导致不同的资源配置结果。现实世界中存在交易费用如“摩擦力”一样无法避免，它的存在会增加额外的成本和花费，有时是如此之大以至于导致交易不能实现。因此产权的明确界定十分重要。但产权究竟如何划分，这要取决于交易费用的大小。也就是说，不同的产权制度安排，在于节约交易的成本，并努力使其成本最小。
 
        总体上，产权可以分为私有产权、共有产权以及介于私有化和共有产权之间的产权状态。产权学派代表人物阿尔钦、德姆赛茨等人在不同文章里比较有产权私有和共有情况下资源配置效率。德姆赛茨^[3]（P78）认为，“土地私有制的结果会使与公有制相联系的许多外部成本内在化”，“收益和成本向所有者集中，产生了更有效地使用资源的激励”；阿尔钦^{[2]（P126）}认为，共有财产的使用如果没有限制，“每个自由进入的使用者就能平等分享和获得平均回报，使用就会过度”；如果现有使用者阻止更多的使用者，“资源就会利用不足”。总的来说，产权学派认为“对一个产权的更完整界定减少了不确定性，并会增进资源的有效配置和使用^”[9]。
 
        因此，根据西方产权理论，土地私有制明确了土地所有权的归属，解决了土地相关权利不确定性问题，有利于减少交易的不确定性和权益分配不明确问题，进而有利于减少交易成本，促进交易实现，带来更高的效率。消除权益交织、明确权利主体，也减少了权力寻租空间，有利于形成公平竞争的市场环境。进一步来说，权利主体明确是市场经济自由竞争的必要条件，自发交易和协商产生的市场价格形成机制，可以更好反映财产（即土地）本身市场价格和调节交易行为。
 
        （二）从马克思土地产权思想角度分析
 
        马克思研究产权的出发点和研究方法与产权学派不同，马克思把产权理解为处于社会交往中的人与人之间的关系，并把这种关系放入物质生产活动中加以考察[9]。马克思在分析资本、劳动、土地等要素时，深刻阐述了这些要素的所有权和使用权的分离过程和对生产劳动的影响。资本的所有权和使用权可以分离，出卖劳动和购买劳动力也可以分开，同样土地的所有权和经营权可以分离。资本主义土地所有权和经营权分离使得资本主义农业生产方式得以实现，农业资本家资本得以增殖（剥削得以实现）。
 
        因此，根据马克思的土地产权思想，西方土地私有制所允许的资本主义土地产权制度，在适应资本主义生产方式的同时，也直接地改变了生产过程中人和人的地位，形成了土地所有者、农业资本家共同剥削劳动者的生产关系。当然，这种土地制度和生产关系是特定历史阶段的产权，在当时条件下有其合理的方面和存在理由。只有当生产力发展超越这一阶段后，现有的土地产权制度或者生产关系不适应生产力发展要求的矛盾才会激发，进而引起制度的变革。马克思的土地产权思想给我们的启示是：土地产权制度作为生产关系的一种特例是随生产力发展需要改革的，在制定土地产权制度时要避免不平等的利益关系。
     
          （三）从新中国土地改革实践角度分析
 
        笔者简要绘制了家庭承包责任制改革进程和1952-1987年间的粮食产量数据表格（见以上表1和表2），并简单以历年粮食产量作为衡量生产效率的标志〔因为是特定时间段连续的各阶段的对比分析，可以大致排除种植条件（气候、虫害等）、农业劳动力数量、种植面积、管理水平、农业投入等因素影响〕。
 
        1953年到1978年，中国农村土地产权都是集体土地制度，实行集体生产制；1978年到1984年间为集体土地制度向家庭承包责任制过渡时期；1985年后基本建立农村土地家庭承包责任制。而在1953年到1958年是农村土地集体化过程阶段，从土地私有制变迁到土地集体所有制，生产单位从农民个体到农业生产合作社，再到建立“初级合作社”和“高级合作社”。
 
        从数据上看，粮食产量具有递增的趋势，1952年至1978年农业年均增长率为2.9%；1979年至1984年农业年均增长率为7.7%；在改革后的1985年至1987年农业增长率为3.3%（这里不分析1985年粮食产量下降原因）。1966年至1978年农业生产制度变化较小，在这期间农业年均增长率约为3%。林毅夫先生测算，1978-1984年期间家庭承包责任制改革对粮食产出增长的贡献率达到48.64%，另有45.79%来源于投入增加^{[10]（P64）}。可信的结论是：制度平稳时期，粮食增长率保持在3%，而成功的制度变迁可以大大促进生产效率提高，比如1951-1952年土地改革和1978-1984年的家庭承包责任改革。
 
        （四）从综合生产激励和监督成本角度分析
 
        前面从理论和实践角度对比分析了改革前的农村土地集体所有制和改革后的家庭承包经营制，但这两种土地制度具体上有什么区别呢？农村土地包产到户是否意味着土地私有化比土地集体所有制或者国有制更有优势？下面从已有的产权理论出发，从更微观的角度分析。
 
        土地产权制度改革给农业生产带来的变化可以分为生产机制和激励机制两个方面。因此就有了四种选择方案：同时改革生产机制和激励机制；改变生产机制而不改变激励机制；不改变生产机制而改变激励机制；既不改变生产机制也不改变激励机制。很明显，实行农村土地家庭承包责任制属于第一种情况。包产到户既实行了激励机制改革，还瓦解了集体劳作方式，实现农民自主经营、自负盈亏、自享收益。而改革前的集体生产方式和集体土地所有制就是第四种情况。这两种制度安排的效果已经在实践中体现。
 
        第二种情况，假设只实行土地制度改革，让农民按照承包的土地进行农业生产，但激励不变，仍然按照劳动量（需要监督计算，若大家都努力经营，可以用承包面积来衡量，即按照户口人数）从总产量中分配劳动成果。努力耕种者会担心自己努力的成果会被别人分享，而懒惰者即使疏于经营亦可分享均等成果，很显然生产者的积极性会受到抑制。为了确保每个人努力经营，种好所承包田地，并实现公平计算，必须要有有效的监督机制。相比于第一种情况来说，激励效果不佳，并且会有额外的监督成本。但相对于第四种情况来说，虽然激励机制保持一致，但却由于改变了生产（耕种）方式，使得每个家庭各负其责，因而可以很明显对比不同家庭间的耕种情况，便于监督计算，因而减少了监督成本（即交易费用）。
 
        第三种情况，假设保持耕种方式不变，实行集体生产，但改变激励机制。不难看出这一方案难以实施，因为要实现因人而异的激励必须要有效区分个体间的努力程度和种植效果。如果保持改革前农村合作社或者人民公社生产方式，则有效监督和评价每一个人的努力程度和耕种效果十分困难，或者说成本巨大。
 
        通过前面分析，不难看出第一种方式的激励效果最好，将监督和评价的成本内化到每一个体自身行为，因而减少了额外的监督计算成本，并且能够最大程度激励经营者。众所周知，适度的规模种植可以降低生产成本，并增强市场参与者的话语权。第一种方式因为实行个体承包经营，而不能实现规模种植效益。因此，在种植方式上不是最佳的。而第二种情况与第四种情况的对比告诉我们，适当改变耕种方式可以降低监督和评价成本，并且提高监督和评价效率是实现有效激励的基础。
 
        为此，最有效率的方案是同时改变耕种方式和激励机制，但耕种方式既要独立经营又要有联合集体行动，即集体土地分配到每个个体负责经营，并确保享有自己的劳作成果，实现有效监督、有效激励和规模效益有机统一。联合集体行动即标准化种植、统一化行动，并实行一定程度联合生产。虽然为了达成协调一致会增加一定的成本，但只要增加的规模效益大于增加的额外成本，这一方案将获得更高的生产效率和效益。只要组织合理和利益导向，就可以把额外交易费控制在较低水平。这里没有考虑市场的需求情况，但不难发现联合行动也可以适应市场变动。
 
        综合前面的分析，有效的农村土地产权制度安排内在要求具有较好的激励作用和可行的成本较低的监督评价机制，同时还要考虑新形势下规模种植效益的需要。这三者之间相互关联，必须要妥善处理三者之间的关系，构建一个整体有效的农村土地产权制度系统。
 
        五、农村土地产权安排还需要考虑的其他因素
 
        前面分析了产权制度改革的关键因素——效率，但事实上除这一因素外，还有诸多其他的非经济因素影响着改革，导致制度变迁中的路径依赖问题。因此有必要厘清影响改革的诸多因素，使改革的理论具有较强的操作性。
 
        农村土地产权改革必须尊重既有的事实基础。当前，许多农民已经进城务工，并且可能不再回到农村从事农业生产，但他们事实上已经占有了所承包的土地及其经营收益，土地已成为他们的利益所在，不能随意剥夺他们的土地权益（尽管这一权益所能带来的收益很少）而且许多农民把承包的土地作为最后的生存保障。长期以来，农民处于弱势地位并为国家作出了大量贡献，这些微少权益理应受到保护。
 
        农村土地产权改革还必须考虑我国社会主义的性质。生产效率固然处于首要地位，但分配的公平性不能忽视，简单地把土地私有化并允许自由买卖，市场机制作用的结果是土地集中在少数人手中。同时，我们还要看到，国家或者集体保留土地终极所有权，而无偿租赁土地承包经营权，允许土地经营权有偿流转，并使土地经营收益有保障，同样可以通过土地流转实现规模化经营。
 
        农村土地产权改革还要考虑当前农村现状。当前中国城乡二元结构还没有完全消除，大规模农村人口转移后，农村劳动力数量大量减少，因此促进土地流转势在必行。但农村人口在各地转移的实质情况不同，会存在多元化的经营主体，可以是小户种植、大户种植、公司种植、合作社种植等等，这是一个自发过程，不宜用制度强迫。
 
        六、土地产权制度改革的思路和建议
 
        综合前述分析，笔者认为，土地产权制度关系着我国农村稳定、农民权益、农业发展，随着我国工业化进程加快，必须要以理顺土地产权关系为基础，调动各方积极性，引导各类生产要素加快聚集，实现更高生产效率和收益，加快推进农业产业化、现代化进程。同时，在土地产权制度改革中要切实保障好农民权益。良好的土地产权制度在于具有良好的激励功能，有利于减少交易费用，有利于促成规模经营效益，同时还要有利于公平分配。现有的农村土地家庭承包经营制度使农地过于割裂和分散，不利于规模化经营和联合生产，生产效率和效益低反过来降低了它的激励作用。因此，基于当前农村农业现状，笔者对当前农村土地产权制度改革简单提出自己的思路：
 
        一是农民城市化进程结束前，基本保持现有家庭承包责任制不变。农民虽然大量流入城市务工，但由于知识和技能有限，工作流动性、间歇性较大，不能算真正“城市人”，农村土地具有兜底保障作用，有利于社会稳定，并且可以通过有偿限期转让土地使用权增加收入，因此要维护当前农民的切身利益。
 
        二是对现有的土地产权制度作一定技术层面的调整。为了能够实现土地经营权顺畅流转集中，防止因少数农户不转让土地而造成土地分割和土地不能连片的现象，还必须适当改变现有土地承包经营制度，保持原有的承包面积和期限不变，但要改变承包土地在空间上固定的格局，即只明确承包的面积和期限，不对应具体位置的土地。可以考虑，在土壤肥力和水热条件相似情况下交换土地种植，或者在不对等的情况下适当进行补贴。
 
        三是明确各项土地权利的主体以及权利主体的处置权限。明确权限后，有利于减少交易不确定性。比如明确承包权不能转让，而土地经营权、使用权可以有偿交易，生产经营者不能改变土地性质，增加农业用地转换为非农业用地收益中农民分成比例，限定土地流转时间等。
 
        四是建立和完善统一的农村土地流转市场。要明确相关权利交易范围，并建立统一土地流转市场。通过市场竞争机制，发布土地相关权益的市场价格，有效规避信息不对称造成的价格失真和分配不公问题。
 
        五是加强各主体的权益保护。在土地流转和使用过程中， 不仅要保护原有承包经营农民的权益，也要保护租赁土地企业等市场主体的权益，尽量以法律的形式保证土地产权交易契约的顺利实施，以及土地经营权益。
 
        六是当中国城市化进程结束后，应酝酿新的土地产权制度改革。城乡二元结构消失，农村职业和城市职业没有悬殊差距，农村和城市间的劳动性、工资性收入实现均等，农村和城市居民自由流动，此时要考虑实现“农有其田”向“耕有其田”转变的土地产权改革。笔者设想，国家拥有土地产权的终极所有权，并负责管理土地使用权的登记管理，耕种者（个人、企业或者集体组织）直接向国家（政府作为代表人）购买有限期的使用权，取消介于所有权和使用权之间的经营承包权，使用权在国家与耕种者、耕种者之间可以转让和交易。国家租让土地收入用于改善农业基础设施、补贴农业生产者、救助低收入者或者回购土地使用权。对于不同的经营主体、经营目的可以实行有区别的价格政策、流转政策，确保效率和公平。或许届时，土地产权像股票一样可以自由流转，以实现“耕者有其田”。
 
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        [责任编辑：刘烜显]