集体经营性建设用地入市亟须解决的几个问题时间： 2016-06-25信息来源：张占录 赵茜宇 林超　作者：hjr_admin　责编：

　　随着国务院启动全国33个县（市、区）进行农村土地制度改革试点，集体经营性建设用地入市开始进入实质性试验阶段。如何建立健全农村集体经营性建设用地入市机制、理顺与现行国有建设用地市场关系、建立公平合理的增值收益分配机制等问题尤显突出。这些问题不仅直接关系到农村集体经营性建设用地能否顺利入市，更直接影响到我国农村土地制度改革的进程。
 
　　如何正确理解集体经营性建设用地的概念
 
　　根据大多数学者的观点，农村土地包括三大部分：农用地、建设用地和未利用地。而建设用地中包括宅基地、公共服务设施和公益事业用地、农村集体经营性建设用地。这里的农村经营性建设用地主要指乡村（镇）企业等具有生产经营性质的用地。但现实中，这部分用地面积占农村建设用地的比例很小，且多集中分布于东南沿海发达地区的农村。大都属于上世纪八九十年代乡镇企业蓬勃发展时期遗留下来的经营性建设用地，而广大内陆地区该类用地比较少。所以，界定概念的内涵与外延时若是仅仅局限于目前的范围，因这类用地数量显然比较少，且分布不均，所以涵盖较窄。其入市流转是否能够为城乡统一建设用地市场构建打开局面值得思考。
 
    　集体经营性建设用地是以规划用途还是现状用途入市
 
    　在现行土地管理制度框架下，农村建设用地入市的唯一途径是通过征地程序，即政府按照现状用途对被征地农户给予补偿，然后再按照规划用途进行土地出让。然而， 根据党的十八届三中全会决议和国土资源部相关文件要求，集体经营性建设用地入市，必须要在符合土地用途管制和土地利用总体规划的前提下才能进行，却没有具体规定集体经营性建设用地是以现状用途还是规划用途入市。这个问题直接关系到土地交易双方的出价，直接影响到集体建设用地用途转变后增值收益的分配，更直接关系到农村经营性建设用地交易是否能够顺利展开，须慎重对待。
 
    　关于城市规划圈内与圈外的划分
 
　　现代社会，更大程度上是建设用地的区位属性决定其价值。因此，农村集体经营性建设用地入市需考虑城市规划圈内与圈外的划分。由于我国特有的规划体系，城镇规划范围内每一地块的未来用途都有细致、明确的划分，因此，处于城市规划圈内的农村经营性建设用地，土地增值潜力大，这些集体土地易于交易、交易价值大，且农户的期待值较高。而位于城市规划圈外的土地，由于缺少详细规划，其规划用途不够明确，且区位相对较差，发展潜力有限，以至于交易困难，农户收益不高。所以，如何解决圈内与圈外集体经营性建设用地入市交易的差距值得思考。
 
    　集体经营性建设用地入市交易对象的界定
 
　　集体经营性建设用地流转的对象目前没有明确规定，在实施中存在以下两种可能：一是只能入市交易给政府，集体建设用地使用权人与政府进行讨价还价，最终实现土地价值；二是建设用地使用权人可以自由选择交易对象，既能与政府交易，也能与其他主体进行交易。若是其交易对象限于政府，那么表面上看是打破了征地的行政强制性，允许农村土地自由交易，实则是形成了新的政府垄断，政府依然处于交易的强势地位，农户的权益依然无法得到保障。若是可以自由选择交易对象，那么涉及政府、农村集体、农户个人、用地单位等多方交易主体，这些主体的权利与义务需要界定。
 
    　集体经营性建设用地入市增值收益的分配
 
    　农村经营性建设用地入市流转后，其收益分配问题是一个重要问题，直接关系到农户参与集体建设用地流转的积极性，以及集体建设用地入市工作的可持续性。一方面，政府获得大部分土地增值收益的征地模式已不现实；另一方面，若是将土地流转收益全部留给农村集体或农户个人，也缺乏合理性。所以，如何实现集体经营性建设用地入市后增值收益在农户、集体、政府之间公平、合理分配就显得尤为重要。政府是通过土地交易额的分成直接参与收益分配，还是通过税收等手段间接参与分配？多方主体参与增值收益分配比例又应当如何划分？这些都是亟须回答的问题。
 
    　集体经营性建设用地入市交易时序的控制
 
    　现行的国有建设用地市场，是通过年度土地供应计划来控制土地供应时序和节奏的。政府根据年度用地需求，可以在辖区内挑选合适土地推向市场，这是因为政府作为土地市场供给的唯一主体可以自由控制出让土地的位置和节奏。但若农村集体经营性建设用地入市，将会存在很多个土地供应主体。如何既满足用地需求，实现对土地供应节奏和位置的把握，又满足不同供应主体的现实要求，这都是须要解决的难题。
 
    　如何建立交易平台也是解决的重要问题。集体经营性建设用地交易平台是其入市顺利交易的重要保障。选择不同的平台类型具有不同的优缺点。一种方案是建立以政府为背景的交易平台，诸如许多地方已有的农村产权交易平台、承包地交易平台等，这些平台具有搭建成本低、政府信誉高等优点，但存在办事效率低、缺乏监督等不足。另一种方案是建立引入社会资本的第三方交易平台。这类平台可以给予农村集体建设用地供应主体更平等的交易地位，更方便、灵活的交易机制，但第三方交易平台也存在着信誉风险。所以，选择和搭建科学、安全、顺畅的交易平台有利于集体经营性建设用地入市，也可为下一步建立城乡统一建设用地市场的交易平台打下基础。
 
    　（作者张占录为中国人民大学公共管理学院教授）