土地利用总体规划的改革思路：双层规划时间： 2016-06-25信息来源：陈书荣 陈宇　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.04.006
 
    　现行规划存在的问题
 
    　自1998年新修订的《土地管理法》确立土地利用总体规划的法律地位以来，在土地利用总体规划的用途管制和严格保护耕地的基础上，土地的有偿使用制度推动了中国经济的长期高速增长，推进了基础设施、基础产业以及新兴高新产业和城市三大经济体系建设，奠定了中国经济社会可持续发展的重要基础。但从实施情况与现实矛盾来看，也存在着一些问题。
 
    　规划刚性过强，弹性不足，制约部分需求。现实中，用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程和一些工业用地尤其突出，动辄要修改规划。有些城市（城镇）发展快的地方，几乎是年年调整。规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性，同时规划调整和论证需要较长时间，也影响了项目报批进度。
 
    　建设用地布局不尽合理。主要体现在建设预留地过于集中。如广西壮族自治区建设用地配置较多集中在大中城市，忽略了小城镇、农村和旅游业等方面的发展。从建设用地结构来看，新增建设用地多集中于城市中心区，交通水利等基础设施建设用地指标则使用不足。
 
    　相关专项规划与土地利用总体规划不协调。土地利用总体规划涉及的范围广、内容全面具体应当是相关专业规划的基础。但由于各规划的编制时间、规划期限，采用的基期数据不一致，编制方法和思路各有侧重，导致相关规划不能很好地与土地利用总体规划相协调，用途管制和耕地保护受到挑战。
 
    　旅游等部分项目用地“落地难”。随着旅游产品需求的不断增长，旅游用地需求量明显增加，特别是农业观光、森林旅游和休闲旅游等成为旅游用地的新增长点。这些新型旅游项目的特点就是分散性，且项目位置的不确定性较大，需要的建设用地量难以确定，所以编制旅游规划难以与土地规划准确衔接，导致其在土地利用总体规划与城镇规划中无法精确落地。
 
    　土地利用总体规划改革新思路：双层规划
 
    　双层规划的含义与实质。确定性的项目用地如城市规划区、村镇、集市和园区等，均规划在城市建设用地范围内（圈内），圈外的大部分意向性和不确定的项目用地按产业用地预留，撤销原来项目清单的做法。同时预留基本农田规划指标，待具体项目用地时再落实具体位置并视同符合规划，占用基本农田的，在预留指标中核销。同时预留的产业用地指标也可以互动，以解决发展不平衡的问题。
 
    　双层规划的实质，是将确定性和不确定性有机结合，在坚持土地利用总体规划刚性约束的基础上，增加灵活性。双层规划根据发展目标任务和具体内容确定城市规划区建设用地范围（城市发展边界）并对确定性项目予以规划；预留不确定具体项目的用地指标，发挥市场配置资源的作用，以适应经济社会发展变化的需要。
 
    　双层规划既可在规划时落实，也可在规划批准后经评估落实。目前，完善土地利用总体规划调整工作已结束，按照双层规划的思路，可以在2017年全国统一进行一次调整建设用地指标规划（小调整，只是将圈内的部份指标调整到圈外或者在规划年内指标调整）；也可经原批准规划的人民政府批准单个城市或市（县、区）规划实行，到规划中期再进行统一调整。
 
    　双层规划的一个配套措施是年度指标与规划年中期指标甚至规划年指标互动，在规划年指标总量不变的前提下，可适度调整年度指标。在双层规划的基础上，完善规划修改和调整政策以及规划年内指标适当调整，可以很好地解决规划制约部分需求的问题。
 
    　现实意义
 
    　双层规划是综合运用集中和分散两种城市发展思路的基础。双层规划是分散与集中的有机结合。集中和分散是城市发展的两种思路，综合运用是推进城市可持续发展的重要基础。近年来，对于“是发展大城市还是发展小城镇”等城市化道路问题议论颇多，实质上也是集中发展还是分散发展的问题。笔者认为，应当是两种发展思路都需要，核心是如何综合运用集中与分散两种思路来推动城市可持续发展，一个城市内发展多个中心区，区域内发展多个中心城市，中心城市和中心区集中发展，多个中心区和多中心城市分散发展，集中与分散相结合推动可持续发展。国际上，美国、法国、日本和荷兰等发达国家都是多中心发展的典范。2006 年以后，北京、上海、广州、武汉、成都等大城市都在规划或者正在规划多中心发展，而土地双层规划才能满足这种综合发展的需要。
 
    　双层规划能够更好地落实中央经济工作会议“宏观政策要稳，微观政策要活”的精神。双层规划是宏观和微观有机结合，以土地利用总体规划控制建设用地总量、基本农田和耕地保有量，推进城市发展和稳定农村粮食生产基础。宏观上，双层规划可根据国民经济发展“十三五”规划确定的目标和城市发展需要，更好地严格控制建设用地总量，推进集约节约用地，推动城市经济可持续发展。微观上，双层规划通过预留不确定性用地指标，更好地发挥市场配置资源的作用，激活土地、劳动和资金生产要素，为城市和农村发展增添了活力。
 
    　利于推进以土地利用总体规划为主体的“多规合一”。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神， “建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，必须以土地利用总体规划为基本规划，统一区域布局、城乡建设和生态环境建设，落实用途管制。双层规划集中和分散的思路以及用地灵活能够满足以土地利用总体规划为主导的“多规合一”、统筹城乡发展的要求，较好地解决规划分置导致“规划自成体系、内容冲突、目标缺乏衔接协调”的问题。
 
    　利于促进旅游等产业的发展。旅游产业发展基地在广大农村，在山清水秀的丘陵山区，需要的建设用地不多但不确定性大。双层规划解决了规划弹性不足的问题，避免了旅游用地难以落实等困境，也避免了各地不惜违规使用土地促进旅游发展的现象发生。双层规划预留的用地指标也满足了部分单独选址项目用地需要，减少了规划约束，以及规划调整所需的时间，加快了用地审批，提高了效率，必定促进相关产业发展。
 
    　（作者分别供职于南宁市国土资源局和广西壮族自治区国土资源厅）