基于目标一致理论的宅基地退出制度创新分析时间： 2016-07-01信息来源：岳永 兵孙涛　作者：hjr_admin　责编：

    　[内容提要]建立宅基地退出制度是盘活闲置宅基地，实现土地资源优化配置的有效途径。本文运用目标一致理论分析当前中央政府、地方政府和农民对于宅基地退出制度创新的目标存在分歧，进而影响制度革新的效率与进程。中央政府目标不明确、地方政府在制度创新中的优势地位以及纠偏机制的缺位是三方目标无法趋同的原因。最后，本文提出从中央层面明确宅基地退出制度创新目标、增强农民话语权制衡地方政府权力、加强宅基地退出制度创新监管三方面促进宅基地退出制度创新。
    　[关键词]目标一致  宅基地  退出制度  创新
    　中图分类号：TV241.4  文献标识码：A  文章编号：1003—0670（2015）06—0082—5
 
    　一、引言
 
    　当前由于宅基地缺少有效的退出机制，致使农村居民建房用地犹如“蓄水池”一般，只增不减，形成大量空闲宅基地。据统计，因农民进城、建新不拆旧等原因，全国约3000万亩宅基地处于空闲和闲置状态，相当于现有城镇用地规模的1/4左右。近年来，国家为盘活闲置宅基地，积极探索建立宅基地退出机制，涌现出了成都“地票”、天津华明镇“宅基地换房”、无锡惠山区“双置换”等多种宅地基退出模式，为建立宅基地退出制度提供了很好的实践参考。
 
    　利益趋同是利益集团产生的内在动力，宅基地退出制度创新涉及中央政府、地方政府和农民三个利益集团，要在制度创新中实现利益集团的同意一致性，首先利益集团应有一致或相近的目标，目标一致才能在行动和策略选择上实现一致同意，因此，目标一致是实现“一致同意”的前提和基础，也是推动制度有效变迁的决定性力量。
 
    　二、中央政府、地方政府和农民对宅基地退出目标设想
 
    　（一）中央政府：帕累托改进，增进全民福利
 
    　城市建设用地短缺、耕地保护压力大，已成为经济社会发展中的“两难”选择。盘活闲置宅基地资源成为破解“两难”问题的可行途径，通过建立宅基地退出制度：一是可以增加补充耕地数量，保障国家粮食安全；二是可以盘活农民手中的资产，提高农民收入，改善农村居住环境；三是可以解决城市建设用地短缺问题。中央政府想通过制度创新实现上述三个目标，促进资源的优化配置，增加全民福利。
 
　　（二）地方政府：破解“双保”压力，存在逐利倾向
 
　　饱受建设用地指标短缺之苦的地方政府为保持经济社会快速发展，早已进行了集体建设用地潜力发掘的探索。政府运用行政职权，通过宅基地退出与用途转用，满足农民盘活宅基地资产、改善居住环境的需求，同时还可以获得建设用地指标，满足经济发展的需要。本是双赢的局面，但在依赖土地财政的大背景下，地方政府难免会将宅基地退出的关注点放在建设用地指标的获取上，忽略农民的利益。
 
    　（三）农民：个人利益最大化
 
    　作为理性经济人，农民则希望通过建立宅基地退出机制，将闲置宅基地变现，避免宅基地成为沉没资产，面对宅基地用途转用后带来的高额增值收益，农民也有从中分一杯羹的想法。据中国统计年鉴统计，2012年末农村居民人均住房面积为37.09平方米，住房价值为681.9元/平方米，人均住房价值25291.7元，如果通过宅基地退出与流转制度盘活存量宅基地，对于农民来说将增加一笔重要的财产收入。
   
　　从表1可看出，宅基地退出目标差异会形成不同的制度创新预期，中央政府的着眼点比较单一就是改善全民福利，其目标是不同地域地方政府与农民都能接受的目标的交集，这主要是出于地区间公平以及政策变迁社会总成本的考虑。宅基地退出制度创新涉及国家法律修改，而中央目标直接以修法为目，更符合修法的方向，因此在宅基地退出制度创新参与主体中，中央目标是最为合理的，这也是本文分析的一个基本前提假设，即中央政府目标始终合理。地方政府和农民则分别有两个目标可以选择，即选择与中央政府目标一致，追求合理利益或违背中央目标，追求自身利益最大化，双方的选择受所处改革环境和利益相对方策略的影响。
 
　　三、基于目标一致理论的宅基地退出制度创新分析
 
　　（一）目标一致理论
 
　　目标一致理论是日本学者中松义郎提出的，主要是探讨个体目标与群体目标的差异对个人潜能发挥及群体功能的影响。处于群体中的个体，只有与群体目标一致时，个体的潜能才会得到充分发挥，群体的整体功能也才会最大化。在个人目标与群体目标不一致时，个体就很难在工作中充分发挥潜能，群体的整体功能也势必受到影响，图1表示个人目标和群体目标的偏离程度对个人潜能发挥的影响。
   
　　图1中F表示个人实际发挥出的能力，F_max表示一个人的最大潜能，θ表示个人目标与群体目标之间的夹角。可用公式表示三者之间的关系：F=F_max^*cosθ（0°≤θ≤90°）
 
　　当个人目标与组织目标完全一致时，θ=0°，cosθ=1，F=F_max个人潜能得到充分发挥。当两者不一致时，θ≥0°，cos＜1，F＜F_max，个人潜能受到抑制，夹角越大，个人潜能越受到抑制。解决两者不一致问题有两个途径：一是个人主动调整自己的目标向群体目标靠拢，或者群体向个人目标靠拢；二是个人更换到一个与本身目标一致的新单位。
 
    　（二）宅基地退出制度创新中存在的问题
 
    　运用目标一致理论分析宅基地退出制度创新，中央政府目标等同于组织方向，地方政府和农民目标等同于个人方向，地方政府和农民目标与中央政府目标的偏差程度，决定着整个制度创新效率。不同之处在于，地方政府和农民之间存在博弈关系。地方政府、农民与中央政府目标一致（地方政府和农民都选择目标Ⅱ）是实现宅基地退出制度变迁最理想的途径，但现实中很难存在这种理想状态。下面分别讨论在目标不一致情况下（地方政府不同时选择目标Ⅱ）引发的问题：如图2所示x轴表示中央政府目标，第一象限表示地方政府目标范围，第四象限表示农民的目标范围，圆的半径表示地方政府和农民可实现的最大利益。
   
 
    　1. 地方政府目标（OA）、农民目标（OB）与中央政府目标不一致，但偏差程度相同
 
    　此时会造成两种结果：一是由于地方政府、农民与中央政府目标存在偏差，双方利益难以实现最大化，而且与中央政府目标偏差越远，其利益实现程度越低。由于偏差程度相同不会发生一方侵害另一方利益的情况。这种状态反应的是在有效的宅基地退出机制建立前，或地方政府和农民探索向中央政府目标靠拢过程中（每一次靠近都会获得额外的利益），地方政府和农民博弈后形成的纳什均衡状态。二是地方政府、农民在与中央政府目标存在偏差的情况下双方目标达成了一致，此时地方政府和农民实现了自身利益最大化，却损害了国家或其他地区的利益，地方政府默许小产权房建设、宅基地私下买卖等问题就是这种情况的一个实例。
 
    　2. 地方政府目标（OA）、农民目标（OB’）与中央政府目标不一致，但偏差程度有差异
 
　　地方政府和农民目标存在分歧，此时农民目标更靠近中央政府目标，其利益实现程度应该高于地方政府，但由于二者存在博弈关系，这种情况下建立退出机制更偏向于地方政府目标，相当于中央政府目标发生了偏移（为OX'），地方政府获得额外利益，中央政府和农民利益都受到损害。同样如果地方政府目标更接近于中央政府目标，而农民目标远离的话，中央政府和地方政府的利益受到损害。这种情况下，地方政府和农民都试图通过各种手段让中央政府目标发生偏离更靠近自己的目标，农民被迫上楼、违背农民意愿推行集中居住等问题，实质上就是地方政府使中央政府目标偏向自己的一个实例；而部分拆迁户通过越级上访、制造舆论等手段牟取暴利，就是迫使中央政府目标向自己偏离的一个实例，此时一方获利必然引起另一方利益受损。
 
    　3.  地方政府和农民一方与中央目标一致，另一方存在偏差
 
    　这种情况下实现制度创新，类似于在（2）中分析的情况，相当于中央政府目标向不合作者发生了偏移，与中央政府目标不一致的一方会获得额外利益，合作的一方会遭受损失。这是一种极端的情况，由于宅基地退出制度建立必须地方政府和农民都同意才能实现有效的制度创新，因此仅有一方与中央政府目标相同，另一方不合作的话，那目标一致的一方也会改变策略，选择不合作。
 
    　从上述分析可以看出，只要地方政府、农民与中央政府目标存在差异，就会影响宅基地退出制度创新效率。在目标不一致的情况下强行推进制度变革，会引起利益受损方反抗，引发更大的社会矛盾。因此，保障三方目标一致是宅基地退出制度创新的最优选择；在三方目标无法一致的情况下，暂时牺牲部分制度效率，在不侵犯国家利益的前提下，保障地方政府和农民互不侵犯对方利益，成为次优选择。从当前来看，地方政府和农民向中央政府目标靠拢是解决三方目标不一致的唯一办法^①。制度演进是利益集团不断博弈的过程和结果，地方政府和农民向中央政府目标靠近注定是曲折的过程，在目标分化的情况下，逐步让三方目标趋同，即地方政府、农民与中央政府目标偏离程度保持相同，通过不断博弈在更靠近中央政府目标的地方达成新的平衡（与中央偏离程度相同），如此往复，向中央政府目标靠拢，才是建立宅基地退出制度的可行路径。
 
    　（三）宅基地退出制度创新目标无法趋同的原因
 
    　目前宅基地退出制度的建立没有按照上述可行路径进行演化，地方政府、农民与中央政府目标存在偏差，且无有效措施使地方政府和农民向中央目标靠拢，究其原因主要有以下三个方面：
 
　    1. 中央政府目标不明确，给了地方政府和农民偏离中央目标的可能
 
    　根据彼得·德鲁克（Peter F. Drucker）提出的“目标管理”概念和洛克的“目标设置理论”，可知目标设立应遵循SMART原则：S=Specific（明确性）、M=Measurable（可衡量性）、A=Attainable（可达成性）、R=Relevant（相关性）、T=Time－bound（时限性）。国家多次提出要建立宅基地退出机制，但如何建立和具体包括哪些内容一直没有明确，虽然地方进行了多种探索，但究竟哪些内容适合在全国推广，中央一直没有明确的表态。目前被普遍认可的只是改革的底线和总体原则，如“坚持农村土地集体所有、坚守耕地红线、维护农民权益”等，相关表述十分原则和含糊，形成了一个宽泛的目标边界（或称为目标灰色地带），为地方政府和农民在目标灰色地带寻租提供了空间。目标的不明确也不利于目标的量化与考核，为后续监管设置了障碍。
 
    　2. 地方政府的优势地位，给了地方政府“欺上瞒下”的可能
 
    　地方政府跟中央政府、农民都有信息交流，相较于两者，地方政府能掌握完全信息，占有信息优势。在“以土地谋发展”的惯性思维影响下，地方政府难免出现机会主义倾向，表现在两个方面：一是利用信息及对政策把握的优势地位，通过对公共政策渗透、利用中央目标灰色地带“寻租”等行为，让制度创新更符合自身利益需求，有时甚至会违反中央目标的要求；二是利用农民缺少组织谈判能力和对政策不甚了解的缺陷，通过阻碍农民参与制度设计、散布虚假消息等手段，遏制农民争取自身权益，导致制度设计一开始就偏离农民目标。农民作为宅基地退出制度创新的直接利益相关人，在合法权益受到侵害时也没有有效的保护途径，这种状况反过来又鼓励了地方政府在制定政策时，忽视农民的诉求。
 
    　3. 中央没有建立及时有效的纠偏机制
 
　　建立防范制度创新风险、对不合作进行惩罚的纠偏机制是保证宅基地制度创新的关键。目前中央尚未建立有效的纠偏机制，表现在三个方面：一是中央对宅基地退出制度创新过程中出现的偏差不能及时掌握，致使一些错误无法及时纠正。二是国土部定期会对统一部署的试点进行评估，有时候受评估人员、时间等条件限制，尤其无法消除地方政府部门的影响，很难保证对每个试点都能进行客观公正的评估，有些目标偏离未能发现和制止。三是缺少强有力的惩处措施，发现既成事实、有违国家改革目标的行为后，也多是制止、下不为例等处罚，惩处措施缺少威慑力。中央监督和处罚的薄弱也导致地方和农民会根据中央的监管程度，选择不同的博弈策略，寻求利益最大化。
 
    　四、推进宅基地退出制度创新的建议
 
    　宅基地退出制度创新需要中央政府、地方政府和农民三方利益集团的协作配合。在明确中央政府目标的基础上，通过完善沟通、谈判、评估、惩处等协调监管机制，确保各利益集团始终向着同一个目标共同努力，才能加快宅基地退出制度创新的进程。
 
　    （一）明确中央目标：增强地方政府、农民与中央政府目标趋同的向心力
 
    　制度创新是初级行动集团号召和次级行动集团响应的联合过程。十八届三中全会明确宅基地制度改革方向之后，2014年，中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》对完善宅基地制度提出了明确求：“有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。”由此可知，中央政府将在宅基地退出制度创新中承担“初级行动集团”的角色，中央政府目标对于宅基地退出制度创新有着重要的引领作用，因此首先要明确中央政府目标。综合考虑不同地域、不同发展阶段的改革诉求，吸纳已有的试点成功经验，遵循SMART原则设计中央政府目标，保证改革目标最大程度的涵盖地方政府和农民的改革需要，增强合作的向心力。通过进一步明确、细化改革的重点内容，缩小地方政府和农民利用目标灰色地带寻租的空间。
 
    　（二）增强农民话语权: 削弱地方政府目标出现偏差的离心力
 
    　在遵循中央改革目标的基础上，择优在东中西不同区域选择若干有条件的县( 市) 开展宅基地退出制度创新试点，地方试点前需在试点方案中将改革具体目标、时间安排、考核措施和预期成果进行明确，经中央审核通过后方可实施，保证改革目标与中央一致。为保证改革试点方案符合农民意愿，在方案制定之初，通过农民代表参与、公开征求意见等方式拓宽公众参与宅基地退出制度创新的途径，确保农民的知情权、参与权、决策权。在实施过程中吸纳农民参与改革试点管理，建立公开的沟通、谈判机制，平衡地方政府和农民在宅基地退出制度创新中的话语权，保证改革充分体现广大人民群众的利益和诉求。
 
    　（三）加强制度创新监管: 增加中央政府、地方政府、农民三方目标趋同的推动力
 
    　为确保改革试点工作沿着既定目标行进，后续的监督检查必须贯串始终，应从三方面完善监管纠偏机制。一是加强审批监管，选择基础工作扎实的地方部署试点，对于试点方案严格审查，确保试点内容符合各利益集团目标。二是加强实施监管，对于试点内容严格责任分工，国土部相关部门做好跟踪、指导工作，地方及时上报改革进展情况，确保重要信息及时沟通，发现倾向性问题及时制止。三是强化监督评估，引入第三方评估机构对宅基地退出试点进行定期评估，确保评估结果客观公正，探索改革试点退出机制，对于违反中央改革目标、侵害农民利益的地区，取消试点资格，触犯法律的依法追求相关人员法律责任。
 
    　注释
    　①调整中央目标向地方政府和农民目标靠拢也是解决问题的办法，由于本文“中央目标始终合理的假设在先”，因此不讨论这种情况。
 
    　参考文献
    　[1]张振勇. 利益博弈、同意一致性与农村宅基地制度演化 [J]. 西北农林科技大学学报（社会科学版），2014，（3）：18—24
    　[2]黎富兵. 企业人力资本与企业绩效的实证研究 [D]. 重庆大学硕士论文，2005：37
    　[3]Peter F. Drucker. 管理：使命、责任、实务 [M]. 北京：机械工业出版社，2006：160
    　[4]宁琳，孙艳，刘迎春. 基于SMART原则的高校图书馆工作目标管理 [J]. 图书馆学刊，2011，（5）：25—27
    　[5]刘芳，钱忠好，郭忠兴. 外部利润、同意一致性与昆山富民合作社制度创新——昆山富民合作社制度创新的制度经济学解析 [J]. 农业经济问题，2006，（12）：54—60
 
    　[作者单位：中国国土资源经济研究院  武安市国土资源局]
 
    　（责任编辑：陈维伟）