PPP模式下土地储备融资的变革与创新时间： 2016-07-05信息来源：宗建岳　作者：hjr_admin　责编：

 　   DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.06.010
 
    　PPP模式，是指政府与社会资本间就提供公共产品和公共服务签订的长期合同进行合作的模式，其核心是通过竞争性手段引入社会资本投资, 解决政府公共财政资金不足的问题。当前，银行贷款是土地储备融资的主要来源，融资渠道过于单一与潜在风险已成为困扰地方政府融资的主要难题。随着包括土地储备贷款在内的地方债偿还高峰的到来，地方政府已深切感受到加快推进PPP模式的迫切性。PPP模式作为政府和私人组织之间一项重要的合作方式，将引领土地储备融资模式的一次重大变革与创新。
 
    　当前土地储备融资面临的问题
 
    　储备融资单一模式难以为续。多年来，由于城市基础设施建设资金缺口较大等原因，许多地方出现了截留、挪用、套取土地储备贷款的情况，土地储备机构也逐渐演变成为地方政府融资的平台之一。土地储备融资渠道上的单一与运行上的隐形风险，已开始干扰地方政府融资体系的正常运转。因此，打破过于依赖银行贷款的融资僵局，加快与社会资本合作，是实现土地储备融资良性循环和健康发展的必然选择。
 
    　财政资金调控难度增加。大多土地储备项目前期开发资金的主要来源是银行贷款。土地储备管理机构一般通过借新还旧和财政部门的出让成本返还资金维持年度土地储备资金的平衡，并通过逐年扩大土地储备融资规模，维持土地储备前期工作正常开展所需资金，补充城市基础设施建设的财政投入不足。根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，以后年度的土地储备专项发债主要用于置换已有的土地储备贷款，在这种情况下，地方政府如果仅凭借财政的自身财力，不但无法保障储备土地前期开发的所需资金，还会因土地储备贷款融资规模的缩小而进一步影响财政对城市基础设施建设资金的保障，财政资金调控难度随之加大。
 
　　PPP模式下土地储备融资的对策与建议
 
　　健全合作机制，保障各方利益。一要规范合作管理办法。发布标准合同范本，对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定。
 
    　二要建立风险分担机制。根据项目具体情况，在政府和私人组织之间建立合理公平的风险分担机制，并确保该机制的有效运作，这是确保PPP项目实现“多赢”的前提和基础。
 
　　三要完善监督防控机制。对政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和分析防范机制；建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。
 
　　四要健全合作退出机制。明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行；组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜。
 
　　强化组织领导，营造良好氛围。地方政府应成立相应机构，负责协调解决社会资本参与土地储备过程中遇到的实际问题。国土部门要主动为社会资本参与土地储备项目提供信息咨询、提供相关资料、协调有关部门办理手续、推介优势项目等，简化审批环节、缩短时限，提高办事效率，切实保护社会资本的合法权益，培育和维护平等竞争的投资环境。财政部门要进一步从以往单一的年度预算收支管理，逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变，实现PPP项目的全生命周期预算管理。
 
　　拓展融资路径，创新融资模式。一是社会资本直接参与项目运作。投资主体根据公告的土地储备规划、土地储备项目库，向当地国土资源主管部门申报土地储备项目，经批准后，利用自有资金直接参与土地储备项目区征地拆迁（补偿）、配套设施建设和场地平整等活动，通过对项目的经营而获得应有的利润。
 
　　二是发行项目收益债券。土地储备收益债券是一种以土地收储项目未来的出让收入作为偿还贷款资金来源的融资方式。即以纳入土地收储体系的某地块为发债项目，运用筹集到的资金进行土地收购、整理和储备，使生地变为“熟地”后有序推向市场，实现土地出让金收入。土地收储项目具有对借款足够的偿还能力，可以把社会资本集合投向于具有稳定收益、风险度较低的土地收储项目，使投资者有稳定的预期收益。
 
    　三是建立土地储备基金。目前，地方政府最大的举债是土地储备融资，它既是“土地财政”的基础，也是地方债的核心内容。以此为基础，地方政府可以建立“土地储备基金”，以土地储备后的增值为还款来源，通过基金管理公司的运作来筹集土地储备资金。通过基金投资的方式，引导相关产业参与土地收储，避免地方借用土地储备融资平台套取银行信贷。
 
    　PPP模式下土地储备融资的风险与防范
 
    　制度环境的风险。制度环境是PPP项目持续健康发展的土壤。虽然PPP模式在我国已经运行了相当长时间的实践探索，但一直缺少国家层面的法规制度。在某些地方，有的PPP项目建设，凭的只是地方政府一纸“红头文件”，法律效力极低，在合作过程中，公私双方并不是在既定的法律框架下展开利益博弈，而是走一步、看一步、谈一步。由于政府部门掌握着公共权力，很容易将自己的意志强加于私人部门，也就是在博弈的过程中，私人组织基本上都成了弱势的一方，增加了私人组织的交易成本。
 
　　滥用PPP的风险。PPP模式的实质是公共服务市场化，通过PPP模式引入私人组织，将政府负债转为企业负债。可以说，PPP模式不是单一的融资手段，更是一种管理方式。但地方政府若急于通过PPP模式实现融资创新，化解地方债压力，推高当地GDP增长速度，不仅会造成部分项目运营困难、入不敷出，也会使政府承诺无法兑现，私人组织陷入进退两难的尴尬境地。
 
　　工程拖期的风险。土地储备项目从收储到出让通常需要3年甚至更长的时间周期。在项目实施过程中，特别是前期开发过程中时有发生的包括拆迁、规划调整等各种不可预见的因素，容易形成工程拖期甚至成为半拉子工程，从而产生一系列的矛盾和纠纷。这不但直接增加了项目的财务费用并可能导致社会资本投资主体预期收益无法实现，还为社会资本进入土地储备项目在周转上、收益上和安全上等方面带来了许多不确定性，也间接影响其他社会资本投资主体参与项目实施的积极性。
 
    　（作者供职于江苏省南通市国土资源局）