重庆：农村房地“两证合一”经验与思考时间： 2016-07-07信息来源：冯晓红 邓小川 黄美均　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.05.006
 
    　2010年～2012年，重庆市历经3年完成新一轮农村土地房屋登记发证。全市累计核发集体土地所有权证书8.04万本，宅基地及农房证书660万本，其他建设用地及房屋证书4.06万本，其中除集体土地所有权证书外，均实行房地“两证合一”。
 
　　截至去年底， 全市平均登记发证率超过98%，剩余2%属于未申请或有权属争议情形，但均已做好测绘等前期准备工作，基本达到申请或解决争议即可办证的条件，全面实现“应发尽发”。
 
　    高效统筹成就高发证率
 
    　重庆集大农村、大库区、大山区于一体，地形条件复杂，农村土地、房屋量多，分散特征明显，全面登记发证难度大、任务重。为按时、保质、保量完成既定目标，全市精心组织、广泛动员，创机制、出政策，集中力量办实事、出实效。
 
    　重庆将农村土地房屋登记发证列入民生工程，由市政府牵头，组织协调各级部门，全力推动工作开展。印发《关于开展新一轮农村土地房屋登记发证工作的通知》，制定了“一年初见成效、两年基本完成、三年全面完成”的工作目标，建立了上下贯通的组织机构。市级层面，成立以分管副市长为组长、市政府副秘书长和市国土房管局局长为副组长的工作领导小组，建立以国土房管、规划、建设、财政和农业等部门为成员单位的市级联席会议制度，专设办公室，具体负责组织协调、检查指导等工作。区县级层面，成立领导机构和工作班子，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，由国土房管部门负责实施具体登记发证工作，相关部门发挥职能、密切配合。为有效推进目标落实，市政府将本轮登记发证工作纳入对区县政府年度综合目标考核，建立工作进度半月报制度，实行分片区指导、督促和约谈督办等多种措施。
 
　　统一、有效的操作规范，是指导各级部门实施农村土地房屋登记发证的重要依据。重庆提前一年作了工作谋划，选取不同发证基础的渝北、北碚、巴南、石柱等区县设立试点，深入调研，广泛征求意见，基本摸清现状、理清问题，基本理顺责任、明确措施。在此基础上，按照“尊重历史、解决问题、力求实效”的原则，研究制定了《关于解决新一轮农村土地房屋登记发证工作若干问题的指导意见》等规范性文件，明确以“二调”成果为基础，以村民小组为主要权利主体，严格按照“镇、村、社”三级所有的规定和合法合规的程序登记发证。同时，组织人员梳理形成了农村土地房屋登记相关法律法规和政策文件汇编，为登记发证提供系统性的政策依据。
 
　　作为一项民生工程，重庆市从群众立场出发，不断创新服务机制，大大方便了群众办证。通过广播、报纸、电视、院坝会等多渠道宣传，实行“政策到家”服务，改“要我参与”为“我要参与”，群众积极性提高；通过窗口前移，现场勘查丈量与收集登记资料同步开展，针对不便出行的群众，实行“主动上门”服务，群众普遍赞许；通过统筹协调、联合审批的方式，针对资料丢失、建设手续不齐的农房办证，实行“特事特办”服务，解决了历史遗留问题；通过牵头部门集中办公、统一办证，针对部分区县国土房屋登记机构分设的情况，实行“一站式”服务，节省了群众时间。除此之外，重庆还对集体土地所有权、宅基地使用权及农房所有权办证推行“零收费”的惠民政策，所需的工本费、表格印制费、土地房屋勘测费等，按照市与区县两级财政分担的原则，列入各级财政预算。针对部分远郊贫困区县的实际困难，市财政另行拨付专项补贴资金，切实减轻了农村居民经济负担。
 
　　规范农房确权的几点建议
 
　　新一轮的全面发证，赋予了农民清晰的土地房屋产权，对开展地票试点、建立农村产权综合交易市场、增加农民财产性收入、激活农村发展活力起到了重要作用，为建立和实施不动产统一登记制度打下了良好基础。但是，这一轮登记发证工作仅仅是全面规范农村土地房屋产权管理的基础工作，要想真正理顺产权关系、完善登记管理，仍存在诸多疑难问题须进一步研究，建议国家在出台相关政策时予以有效解决。
 
　　先分房还是先分户？
 
　　《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，确立了“一户一宅”的宅基地管理制度。基层执行时，则规定农村居民确因子女分家等实际需求申请新建农房分户的，须先申请户籍分户，而按照公安部门规定，户籍分户须先农房分户。到底谁先办理，陷入了“先有鸡还是先有蛋”的怪圈，部门“打架”，最终群众“受伤”，偏离了保护权利人合法权益的登记初衷。分户是居民的权利，理应是不管有无房屋均可分户，建议以户籍分户为前置条件。
 
　　农村居民附属设施用地能否确权？山地丘陵主导的地形地貌，分散独居的生活习惯，造就了重庆院坝、圈舍、晒场等多种附属设施用地配套的农村居民点形态。根据人均宅基地最高30平方米的硬性规定，附属设施用地往往无法纳入登记范围，合法却不合情理。建议区分山地城市和平原城市生产生活习惯，制定差别化标准。
 
　　宅基地属家庭成员共有还是户主所有？依据现行宅基地审批制度，申请、审批的单位为“户”，而依据登记制度，宅基地使用权和房屋所有权登记仅记载“户主”，“户”与“户主”的一字之差将家庭成员是否拥有权利置于模糊境地，实践中分歧较大。建议从制度上统一审批与登记管理。
 
　　集体土地所有权分类面积是否记载？集体土地所有权的权利人为集体经济组织，权证的日常使用率不高，若记载此项权利的土地分类面积，在土地利用状况不断变化的情况下，实时更新各类土地面积的频率往往超过实际使用的频率，且土地利用现状调查数据包括合法使用和违法使用两部分，登记新面积相当于承认了违法用地，造成不必要的麻烦。建议不予记载，或明确更新频率及更新标准。
 
    　（作者供职于重庆市国土资源和房屋管理局）