耕地占补平衡政策要点与地方实践探索时间： 2016-07-08信息来源：孙计　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13562/j.china.real.estate.2016.10.019
 
    　一、我国耕地保护形势
 
    　我国耕地保护形势非常严峻。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。人多地少，特别是适宜生产粮食的优质耕地少，一直是我国的基本国情。这从近年公布的相关数据中可以得到充分说明。
 
    　2013年12月，国土资源部、国家统计局、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室联合发布《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》。公报显示，在此次调查的标准时点2009年底，全国共有耕地13538.5万公顷（20.3077亿亩），全国人均耕地0.101公顷（1.52亩），不到世界人均水平的一半，且耕地质量总体不高。如果考虑灌溉条件、生态退耕以及土壤污染、损毁等情况，则适宜生产粮食的优质耕地将会更少。
 
    　2014年4月，环境保护部、国土资源部联合发布《全国土壤污染状况调查公报》。公报显示，全国耕地土壤点位超标率为19.4%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃，“舌尖上的安全”面临挑战。
 
　　2014年12月，国土资源部发布《关于发布全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果的公告》。公告显示，全国耕地平均质量等别为9.96等，等别总体偏低，中、低等耕地面积占70.6%，其中东北地区和西部地区耕地平均质量等别仅为11.23等和11.35等。
 
    　中央农村工作会议指出，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而掌控经济社会发展大局。我国必须毫不动摇地坚持实行最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保我国实有耕地数量基本稳定。
 
    　二、耕地占补平衡政策要点
 
　　耕地占补平衡是最严格耕地保护制度的重要内容。它是一项我国特有的土地用途管制制度，在《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版，下称《土地管理法》）中又称为占用耕地补偿制度。2015 年，国家主席习近平指出，耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，要坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象，对耕地占补平衡以及耕地保护中出现的新情况新问题，要加强调查研究，提出有效的应对之策，像保护大熊猫一样保护耕地。
 
　　耕地占补平衡是耕地总量动态平衡的子平衡。耕地总量动态平衡是指一定区域、一定时期内的耕地减少量与耕地增加量相抵，使得耕地净增减趋于0，耕地保有量基本不变的一种平衡状态。耕地减少分为建设占用（包括合法占用、违法占用）、生态退耕、人为撂荒或损毁、农业结构调整等去向。耕地增加分为农村土地整治（包括补充耕地项目、一般整治项目）、农业结构调整、违法用地治理、闲置土地复耕、毁损土地修复等来源。其中，耕地占补平衡是指耕地总量动态平衡中的特定去向与特定来源之间的平衡，即合法建设占用耕地与补充耕地项目增加耕地相平衡。
 
　　1997年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），规定“非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地”。1998年，全国人大常委会修订《土地管理法》，规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。这是耕地占补平衡的政策渊源。此后，国家采取渐进决策的模式，陆续出台了多项耕地占补平衡的补充性、调整性政策，与此同时地方政府也陆续出台了相关的地方性政策，耕地占补平衡政策体系逐步建立和完善。
 
    　通过对耕地占补平衡政策体系进行研究，归纳出5个政策要点。
 
    　（一）占一补一
 
    　占用耕地面积与补充耕地面积相等，是耕地占补平衡政策的第一原则，是自该项政策制定至今考察政策执行情况的首要指标。这与面积数据易于获取、易于统计有很大关系。该政策要点旨在实现数量上的耕地占补平衡。
 
    　（二）占优补优
 
    　占用耕地质量与补充耕地质量相当，也是耕地占补平衡政策的题中之义，旨在实现质量上的耕地占补平衡。然而由于国土部门与农业部门职能交叉、规范的耕地质量评价体系建立较晚、耕地质量评价中的主观性较强等因素，质量平衡在很长时期内只是原则性规定。2012年以来，全国完成了耕地质量等级补充完善工作，建立了耕地质量等级日常评价、年度更新等技术规程，为实现质量平衡提供了条件。在习近平等中央领导同志推动下，质量平衡得以严格贯彻。采用耕地质量等级评价中的国家利用等作为指标，规定补充耕地等级等于（或高于）占用耕地等级，同时还规定占用水田必须补充水田。
 
    　（三）先补后占
 
    　从时间顺序上，先行完成补充耕地，通过验收、纳入补充耕地指标库，然后才能批准建设占用耕地。该政策要点旨在保障政策执行效率，杜绝了以往“先占后补”“边占边补”存在的补充耕地落实进度滞缓的现象。代表性文件是《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号）。
 
    　（四）项目管理
 
    　实行项目管理是指补充耕地项目必须具备立项、规划设计和预算、工程招投标、工程监理、验收、决算等基本手续。该政策要点旨在保证补充耕地质量，杜绝早期存在的“图上画画、账上改改”根本没有实际投入使用的虚假补充耕地、重复补充耕地现象。目前在管理中根据土地类型不同，将补充耕地项目分为针对未利用地的土地开发项目、针对农用地的土地整理项目、针对建设用地的土地复垦项目三种类型。
 
    　（五）省内平衡
 
    　《土地管理法》规定，“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦”。尽管上海市、天津市等地多次向国务院申请，但是国务院从战略高度考虑，尚未批准任何省市进行易地开垦。2008年中共十七届三中全会作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，规定“不得跨省区市进行占补平衡”，进一步明确了当前时期耕地占补平衡只能在省级行政区内落实。
 
    　三、耕地占补平衡政策趋势
 
    　耕地占补平衡制度自实行以来，有效保障了我国耕地数量不因经济建设占用而减少，但也逐渐暴露出一些问题，如东部地区耕地占补平衡成本越来越高、耕地后备资源不足、生态环境保护重视不足等。综合国土资源部门和有关专家学者的观点，今后耕地占补平衡政策将朝以下方向发展。
 
    　（一）逐步放开跨省域易地占补平衡
 
    　首先，如前所述，根据《土地管理法》跨省域易地占补平衡存在法律依据。其次，从现实情况看，我国东南沿海地区拥有悠久的农耕文明，众多先民勤劳而智慧，适宜开垦的土地绝大部分早已开垦利用，剩余不会太多，但是现阶段这些地区又是建设占用耕地最为集中的地区，耕地占补平衡压力很大，从长远看难以实现占补平衡，如不放开政策，势必拖累经济发展。国内学者杨韬、龚荔、李月洁及段岩燕、申静等从学术上论证了易地占补平衡的必要性，探讨了易地占补平衡的可行性和具体实现方法。
 
　    （二）政策适用范围从耕地扩大到耕作层土壤
 
    　耕作层土壤是耕地的核心价值所在，保护耕地就是保护耕作层土壤。1厘米厚度的耕作层土壤需要200—400年才能自然形成，而具备种植条件的耕作层土壤厚度通常不少于30厘米，需要6000—12000年才能自然形成，可见其弥足珍贵。从“惜地”上升到“惜壤”，一是要推广建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用（又称移土培肥、表土剥离），征地不征壤、占地先救壤。这是美国、澳大利亚、日本等农业大国的通行做法，我国从三峡工程开始探索积累了丰富经验。2015年1号文件《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出，“全面推进建设占用耕地剥离耕作层土壤再利用”，国土资源部正在推动制定国家标准和立法。二是推行可调整地类占补平衡制度。可调整地类是指按照《国土资源部关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（国土资发﹝1999﹞511号）精神，1999年以后除生态退耕以外，因农业结构调整原因将耕地改为园地、林地、草地和坑塘水面，且耕作层未被破坏的土地，包括可调整果园、可调整茶园、可调整其他园地、可调整有林地、可调整其他林地、可调整人工牧草地和可调整坑塘水面。可见，可调整地类虽然不属于耕地，但是也覆盖有耕作层土壤，纳入占补平衡管理十分必要。
 
    　（三）通过补充耕地跟踪监测实现长期占补平衡
 
    　建设占用耕地在审批时必须做到占补平衡，占一补一、占优补优。对于这种平衡状态的期限，法律法规尚无明确规定。从耕地占补平衡的政策目标分析，既然占用耕地是长期的，那么补充耕地也应当是长期的。当前管理部门往往只在审批环节把关，批后跟踪监测缺位，补充耕地出现抛荒弃耕、产能下滑、违法建设、挖坑取土或调整为园地、林地等现象，未能做到长期占补平衡。近年来，国土资源部在耕地占补平衡检查中已经将补充耕地的现状保持情况作为检查内容，现状不合格的需要整改或者重新安排补充地块。可见，对补充耕地的现状情况进行跟踪监测，加强补充耕地项目后期管护，避免占补平衡走过场，实现长期占补平衡将是耕地占补平衡政策的重要发展方向。
 
    　四、地方典型实践探索经验
 
    　自耕地占补平衡制度建立至今，各地从自身实际出发进行了大量有益的实践探索，本文选其典型经验予以介绍。鉴于调研深度所限，如有不全面、不妥当之处，敬请同仁批评指正。
 
    　（一）上海市经验分析
 
    　1. 建设用地规模减量化
 
    　上海市建设用地规模很早就已经接近2020年规划控制目标，新增建设用地余量不足。2014年上海市政府出台了《关于进一步提高土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发〔2014〕14号），明确“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地管理思路，决定自2014年7月1日起对低效建设用地实施复垦，推进建设用地规模减量化工作，以2020年建设用地规模规划控制目标3226平方公里为终极规模，力争实现减量40—50平方公里，其中2015年至2017年减量20平方公里。上海市建立了区县集中建设区外、规划产业区外198平方公里低效建设用地数据库，作为减量化重点区域。区县工业、商业办公、普通商品住宅等经营性项目必须使用减量化产生的建设用地指标和补充耕地指标。每年减量化任务由上海市国土部门在土地利用计划中下达给各区县，由区县分解至相关乡镇具体实施。上海市财政按照减量完成规模20万元/亩给予乡镇补贴，区县财政按照80—100万元/亩向乡镇收购补充耕地指标，实现减量化的区县和乡镇还可获得一定数量的建设用地指标奖励。
 
    　减量化制度设计是以破解建设用地规模约束为出发点，以土地节约集约利用为着力点，也为耕地占补平衡找到了出路。减量化的核心就是低效建设用地复垦，通过复垦一方面实现建设用地指标的空间腾挪、布局优化和提质增效；另一方面为补充耕地开辟了新途径，最终推动经济发展方式由外延扩张型向内涵集约型转变。这项制度能够落实基于几个保障条件：（1）高规格的政府文件做支撑；（2）详实的调查摸底数据做基础；（3）综合运用补贴、奖励、约束机制调动地方政府积极性。
 
    　2. 立足于区县自行占补平衡
 
    　强化区县政府的耕地占补平衡法定责任，各类建设项目占用耕地原则上均由所在区县自行落实占补平衡。只有确实无法在本区县落实占补平衡的基础设施、民生项目、市级以上重大项目，经市领导同意，方可向市国土部门申请跨区县调剂补充耕地指标，调剂指标价格在25万—40万元/亩。
 
    　3. 乡镇政府主导实施补充耕地
 
    　补充耕地工作情况纳入乡镇政府的政绩考核，有的区县还将其纳入乡镇党委年度考核。每年初区县主要领导与乡镇领导沟通下达工作任务。上海市通过以奖代补的方式按照5万元/亩给予乡镇奖励，此外区县对乡镇也有不同标准的奖励或补贴。按照上海市国土部门的程序设计，补充耕地项目由乡镇启动立项，乡镇土地所负责落实具体地块，确保项目可行性。乡镇结合土地利用总体规划寻找废弃坑塘水面、宅基地以及断头河等一切可用土地资源，很多乡镇对1亩以下的地块都不放过。乡镇主导体现了权力下沉、分权放权的管理理念，有利于发挥基层智慧，提高工作效率。它依赖于行政强制与经济激励的密切配合。
 
    　4. 探索实行耕作层土地剥离再利用
 
    　2015年7月，上海市首个建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用示范工程在青浦区金泽水源湖项目现场开工。耕作层是耕地的精华，表土剥离是对耕地的抢救和转移，对于耕地占补平衡而言，能够加快补充耕地进度，提高补充耕地质量。近10年来，国家一直在推广这项工程，但主要集中在吉林、甘肃、湖北、重庆等地，东部沿海地区相对迟滞。在上海市实施表土剥离的同时，苏州市政府也出台了《苏州市占用耕地耕作层剥离和再利用工作实施办法》（苏府〔2015〕98号）。上海市、苏州市的做法对于东部沿海省份具有示范作用。
 
    　（二）广东省经验分析
 
    　1. 三旧改造
 
    　广东省作为改革开放的先行地，经历了30多年的高速发展，消耗了大量土地资源，单靠新增建设用地已经无法满足经济社会发展需求。2009年广东省政府出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），将目光投向存量建设用地二次开发上，提出了三旧（旧城镇、旧村居、旧厂房）改造战略。该意见规定，城市市区“退二进三”产业用地，城乡规划确定不再作为工业用途的厂房用地，国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业厂房用地，不符合安全生产和环保要求的厂房用地以及布局散乱、条件落后、规划确定改造的城镇和村庄，列入“万村土地整治”示范工程的村庄等，全部纳入三旧改造范围。全省三旧用地面积超过175万亩，土地潜能巨大。
 
    　广东省各级政府均成立了三旧改造领导小组，由政府领导任责任人，设立了专门办公机构，实行联席办公。改造政策注重让利于民，如：在旧城镇改造中，需要搬迁的企业用地由当地政府依法收回后通过招标、拍卖、挂牌方式出让的，在扣除土地补偿等费用后，土地出让纯收益可按不高于60% 的比例，依照有关规定专项用于支持企业发展；在旧村庄改造中，市、县政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的，土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持原农村集体经济组织的发展。截至2014年，广东省共完成三旧改造项目3065个，改造面积15.75万亩，节约土地7万亩以上。
 
    　广东省的三旧改造属于土地重划、市地整治范畴，与棚户区改造、城中村改造、城市更新概念有所交叉重合，一般通过土地储备模式运作。它与上海市的减量化政策比较，既有联系又有区别。二者的共同思想均是向存量建设用地要发展空间。不同的是，减量化是对存量建设用地进行置换再利用，而三旧改造是对存量建设用地进行直接再利用。从微观看，单个三旧改造项目与耕地占补平衡并无关联，而从宏观看，三旧改造使建设项目落地在存量土地上，从而不占耕地，缓解了区域内的占补平衡压力。
 
    　2. 利用社会资金补充耕地
 
    　2008年广东省政府出台了《广东省土地开发整理补充耕地项目管理办法》（粤府办〔2008〕74号），明确了利用社会资金补充耕地的模式，一是通过市场竞争选择投资者，二是土地所有单位或土地承包经营者自筹资金补充耕地。社会资金投资项目的设计、预算、验收和监管仍由国土部门把关，产生的补充耕地指标由投资者与项目所在地的县级政府按不低于6∶4的比例进行分成。社会资金投资者所获得的补充耕地指标由其在省内自主进行有偿转让，转让所得归投资者。该做法不仅解决了财政资金不足的问题，拓宽了资金渠道，而且扩大了公众参与范围。
 
    　3. 补充耕地指标交易平台
 
    　2012年广东省国土部门出台《广东省耕地储备指标交易管理暂行办法》（粤国土资耕保发〔2012〕192号）。该办法规定，市土地交易机构是市级补充耕地指标交易服务机构，并委托广州土地交易机构作为省级补充耕地指标交易服务机构，负责组织跨市级行政区域的补充耕地指标交易活动。土地交易机构以公开挂牌、网上公开竞价方式确定成交单位和价格。该办法还对交易程序、监督管理等进行了详细规定。可见，在补充耕地指标供给方面，广东省建立了省、市两级平台为指标公开交易做好服务，并不干预定价和分配，市场在指标供给中起决定性作用。
 
    　4. 补充耕地资金补助制度
 
    　广东省财政厅设立补充耕地补助资金，对已验收的的新增耕地，按2000元/亩的标准给予所在区县补助。补充耕地补助资金专款用于补充耕地和基本农田建设与保护等支出，工作经费按不超过3%的比例据实列支。其中2008年至2012年，广东省财政共安排补充耕地补助资金40亿元。补充耕地资金补助体现的是对区县发展权损失的补偿、对农业的扶持补贴、对积极工作的奖励，可以在一定程度上提高区县政府的积极性。
 
    　（三）浙江省经验分析
 
    　1. 设立省级统筹补充耕地指标
 
    　为保障国家和省重大建设项目占补平衡需要，浙江省设立省级统筹补充耕地指标。该指标任务在年度土地利用计划中下达给各地市，由各地市落实到县（市、区），纳入地方政府耕地保护责任目标考核。项目验收后，补充耕地指标由省财政按照5万元/亩标准进行收购，纳入省级统筹指标库。浙江省国土部门按照指标入库面积奖励一定比例的建设用地计划指标。虽然浙江省设立了省级统筹补充耕地指标，但是原则上所有建设项目的耕地占补平衡仍由项目所在地负责落实。对项目所在县（市、区）落实国家和省重大建设项目耕地占补平衡的，省国土部门按照补充耕地面积的10%奖励建设用地计划指标。项目所在地补充耕地指标确实不足的，才可以申请使用省级统筹补充耕地指标。
 
    　根据建设项目对地方经济社会发展的影响程度，地方政府普遍都会挑选一些建设项目作为重点（一般以基础设施为主），而不可能所有项目一视同仁。省级统筹补充耕地指标正是体现了这种差异化管理的需要，对重点项目进行优先安排和托底保障。在调动地方积极性方面，浙江省强调采用建设用地计划指标激励，这种激励机制是从浙江省实际情况出发的。地方政府要想新增建设用地，必须要有国家下达、省级分配的建设用地计划指标，如果占用耕地，还要有补充耕地指标。浙江省的现实情况是建设用地计划指标更加吃紧，因此市县愿意用补充耕地指标换取建设用地计划指标，否则多余的补充耕地指标也只能闲置。
 
    　2. 耕地占补数量、质量分别平衡
 
    　2015年浙江省国土部门出台《关于做好建设项目“占优补优”耕地占补平衡工作的通知》（浙土资函〔2015〕48号）。该通知规定，对交通、能源、水利、军事等基础设施项目，教育、医疗、城市道路等城市基础设施项目，因受客观条件限制，确实无法直接做到占优补优、占水田补水田的，允许采取“补改结合”方式，以补充耕地项目新增的旱地和“旱地改水田”耕地质量提升项目增加的水田共同落实占补平衡任务，其中“旱地改水田”耕地质量提升项目新增水田的质量等别不能低于建设项目占用水田的质量等别。
 
    　3. 补充耕地指标调剂平台
 
    　2014年浙江省国土、财政、物价部门联合发布《关于做好耕地占补平衡指标调剂工作的通知》（浙土资发〔2014〕36号），建立省级补充耕地指标调剂平台。跨市调剂补充耕地指标必须经省国土资源厅批准，在网络平台进行公示，根据申请双方情况进行统一安排。未完成省统筹补充耕地任务，不得调出指标。未完成上级下达的垦造耕地任务，且耕地后备资源较多、当地补充耕地指标尚有余额的，不得调入指标。指标调剂实行最高限价，旱地不高于20万元/亩，水田不高于35万元/亩。
 
    　与广东省的补充耕地指标交易平台相比，二者有明显不同：（1）广东省平台含义是机构，浙江省平台含义是网络系统。（2）广东省平台有省、市两级，浙江省平台仅有省级。（3）广东省平台适用于所有补充耕地指标，浙江省平台只适用于跨市县调剂的补充耕地指标。（4）广东省平台作用是竞价、成交，浙江省平台作用是公示，价格和分配还是依靠行政手段。（5）广东省平台的活动主体比较广泛，浙江省平台的活动主体是各个地方政府。（6）广东省平台没有前置审批，浙江省平台存在前置审批。可见，广东省平台是一个有形市场，浙江省平台是一个行政辅助工具。其原因是广东省补充耕地指标供给主体多元化、社会化，浙江省指标供给主体单一化，主要是各级政府。
 
    　（四）重庆市经验分析
 
    　重庆市是国务院批准的全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年重庆市政府出台《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（渝府发〔2008〕127），提出设立重庆农村土地交易所，开展建设用地挂钩指标交易。建设用地挂钩指标特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，产生的可用于建设的用地指标。建设用地挂钩指标凭证称为地票。凭地票可以增加等量城镇建设用地，从而使土地利用计划更加灵活，符合地方经济发展需要。截至2013年底，该市已有近67万农户申请农村建设用地复垦，涉及面积约39万亩，已完成复垦18.15万亩，已成交地票13.15万亩，成交额达267亿元。
 
    　如果从耕地占补平衡角度来看，重庆市地票交易与上海市减量化政策异曲同工，实际上都是城乡建设用地增减挂钩试点政策的延展，只不过地票交易将复垦产生的补充耕地指标进行了票据化，市场化程度更高，这有利于将更多的收益返还农民，也有利于实现复垦资金的良性循环。目前成都市、广州市也开始地票交易。
 
    　（五）山东东营经验分析
 
    　东营市地处渤海海岸低平原地带，土壤盐渍化程度重。我国传统的明沟排盐方式排盐效率低，国际上较先进的方法是暗管排盐，即遵循“盐随水来，盐随水去”的水盐运动规律，将带空隙的管道铺设于地下，土体中含盐水分通过管道空隙汇入管道后排离耕作区, 达到淋洗脱盐的目的。国外有关暗管排盐技术的研究始于19世纪初，20世纪中叶开始广泛应用。我国引入这项技术较晚，目前尚未大范围应用推广。
 
    　2010年，国家“十一五”科技支撑计划项目“盐碱地暗管改碱与生态恢复技术开发与示范”项目在吉林省、河北省、天津市、山东省、江苏省启动。东营市作为该项目在山东省的示范区之一，通过将明排明灌的渠道水利转换为暗排暗灌的管道水利，起到3个明显效果。一是通过暗管改碱技术改良中度、重度盐碱地，可在1—2年内迅速脱盐，完成中低产田改造升级。东营市10万亩重度盐碱地改良3年后，耕作层含盐量由10‰—30‰降为3‰—4‰。二是灌排渠系由地上转到地下，原有的农级灌水渠、排水沟全被埋在地下1米的暗管取代，对地表不造成影响，减少了沟渠对地块的切割，扩大了田块面积，有利于大型农业机械化作业，为农业机械化、规模化经营搭建了基础平台。三是通过对原农沟农渠进行填埋复耕，实现了20%以上的新增耕地率，远远高于一般农田整理项目的新增耕地率，这一点对于耕地占补平衡十分重要。暗管技术不仅适用于盐碱地改造，也适用于一般耕地排灌系统的改造，在节地节水、排涝除渍方面潜力巨大。
 
    　2012年，该项目通过课题验收，研制出了我国第一套暗管改碱装备，打破了国外技术垄断，填补了国内空白，并编制完成《土地整治暗管改良盐碱地技术规程》等11项技术标准，成功申请了“一种开沟铺管机作业功率自适应控制方法及系统”等23项专利，探索试验了一系列创新性、实用性新技术，包括科学配置管网形成紊流排除管道淤积技术、激光制导控制暗管比降技术等。2013年，国土资源部发布《暗管改良盐碱地技术规程第1部分：土壤调查》（TD/T1043.1-2013）和《暗管改良盐碱地技术规程第2部分：规划设计与施工》（TD/T1043.2-2013），积极倡导有条件的地区开展暗管排水排盐技术的推广应用。
 
    　五、总结与展望
 
    　民以食为天，国以粮为先。2013年中央农村工作会议指出，解决好13亿人口的吃饭问题，始终是我国治国理政的头等大事，是国际国内复杂局势下掌控经济社会发展以及国家安全大局的基础，必须坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。2015年7月，习近平签署第29号主席令公布《中华人民共和国国家安全法》，首次将粮食安全纳入国家安全体系，提出健全粮食安全保障体系，保护和提高粮食综合生产能力，保障粮食供给和质量安全。我国要用占全球7%的耕地，养活占全球21%的人口，耕地可谓寸土寸金。与此同时，我国处于工业化、城镇化快速发展进程中，经济建设还将占用大量耕地。耕地占补平衡制度正是协调保护资源与保障发展关系的政策途径。
 
    　按照国家部署，各地正在开展土地利用总体规划修改工作，其重要内容之一就是划定“三线”：城市开发边界线、永久基本农田保护红线、生态用地保护红线。划定三线的目的是在科学评估区域资源环境承载能力的基础上，对土地资源进行优化配置，实现经济建设、耕地保护、生态安全的多元目标。三线划定以后，城市开发的范围被锁定，新增建设用地增幅预计收窄，经济建设占用耕地势头有望得到一定程度的遏制。
 
    　党的十八大提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，将生态文明纳入“五位一体”的总布局。国土是生态文明建设的载体，耕地的生态价值也越来越受到社会各界广泛重视。在不远的将来，在耕地占补平衡中引入生态评估和补偿机制，实现耕地数量、质量、生态的平衡，将是时代赋予耕地占补平衡制度的新使命。
 
    　古人云，“但存方寸地，留与子孙耕”，体现了“藏粮于地”的永续发展思想。今天的公共管理应当继承和发扬这种思想，强本固基，惜地惜壤，悯农扶农，严格执行以耕地占补平衡为代表的世界上最严格的耕地保护制度，守护好“天下粮仓”，让肥田沃土世代传承不灭。
 
    　李求军/责任编辑