耕地加速流转存在的问题探析时间： 2016-07-18信息来源：刘鹏凌 李乾　作者：hjr_admin　责编：

　　摘要：耕地加速流转具有正面效应，也衍生出一系列问题，如耕地“非粮化”形势严峻、耕地转入大户经营效益低下、普通农户面临的系统性风险增加、生态安全受到威胁，以及财政支出低效率等。问题存在的根源在于政府对耕地流转的过多干预，以及耕地转入大户缺乏科学的经营管理理念。对此，应采取相应的对策加以解决。
　　关键词：耕地流转  耕地非粮化  农村生态风险
 
　　近年来，我国耕地流转速度加快，截至2014年底，全国家庭承包经营耕地流转面积达4.03亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的30.4%，比上年提高4.7个百分点。流转形式趋于多样化，有转包、转让、租赁、互换、入股等形式。耕地加速流转具有正面效应，但也衍生出一系列问题，应及时加以解决。
 
　　一、耕地流转的积极作用
 
　　1. 普通农户切实受益。耕地流转后，参与农户和未参与农户的人均纯收入、人均务工收入均有增加，参与流转的农户收入水平增加更为显著。主要体现在：一是政府为鼓励、推动土地流转，对流转区域配套基础设施进行完善，如修建乡村主干道、完善小型农田水利设施等，提高了区际工程可达性，方便了农民日常生活；二是耕地加速流转推进了农村剩余劳动力的转移，提高了农民外出务工的工资性收入；三是部分妇女和老人被耕地转入大户所雇佣，从事除草、灌溉、施肥等季节性的农田管理工作，日工资在40～100元之间，使农民在当地务工的工资性收入有所增加；四是耕地转出使农户有了相对稳定的财产性收入。
 
　　2. “四荒地”和闲置宅基地利用效率提高。普通农户将耕地流转出去后，一部分留守妇女和老人被耕地转入大户所雇佣，但雇工的能力有限且季节性明显。部分农户利用村集体闲置的“四荒地”和自家闲置宅基地，开垦种植粮食、蔬菜瓜果等农作物，有效提高了土地的利用效率。
 
　　二、衍生出来的问题及根源
 
　　粮化”是关系国家粮食安全能否得到保障的大问题。调研发现，粮食作物种植的低效益及比较利益的驱动，使耕地转入大户倾向于利用耕地从事经济作物种植和畜牧水产养殖，甚至从事非农经济活动，产生了耕地“非粮化”甚至“非农化”现象。同时，一些地方政府对改变耕地农业用途的违法行为疏于管理，监督检查不严，甚至行为失范，助长了农地“非粮化”现象。截至2014年底，我国流转耕地用于种植粮食作物的面积达2.29亿亩，占流转总面积的56.8%（见表1）。耕地“非粮化”形势严峻，对粮食安全构成极大威胁。
   
　　2. 经营效益低下。耕地流转至大户后，无论是种植普通的粮食作物还是经济作物，亦或养殖，其经营风险均在加大。经营规模的扩张需要更多雇工从事日常田间管理工作，生产投入成本增加。此外，转入大户还面临着较大的市场风险。调研发现，由于知识和见识所限，加之信息不对称，耕地转入大户存在扎堆种植同一经济作物的情况，造成产品供过于求，市场价格大幅下跌，部分大户面临亏损。部分耕地大户为分散风险，将部分耕地使用权再次流转，如种植苗木的大户将林下空地转给种植药材、蔬菜或养殖的大户。由于耕地流转大户选择性地少雇工，规模经营效益难以达到最优化；由于对现代农业技术应用的程度较低，很多经营产品存在高死亡率、低产出率的现象。耕地转入大户经营存在效益低下，部分处于亏损状态，有些大户索性靠天收成，以获取政府补贴维持现状。有些大户甚至以套取国家财政补贴或看准未来土地升值的潜力为目的掌控土地经营权，以期未来获取更大的投机性收益，导致流转后的耕地开始出现抛荒现象。
 
　　3. 普通农户面临的系统性风险增强。虽然普通农户在耕地流转过程中短期内获益，但面临的系统性风险随之增强。在耕地转入方经营效益低下、耕地抛荒甚至亏损的情况下，农户的土地租金、工资等就很难得到有效保障，耕地流转的不可逆性增强又会激化社会矛盾。这种现象在某地区已重复出现，转入方因资金周转困难而跑路，农民被迫收拾残局。有些地区土地流转合同是当地乡镇政府统一与大户签订的，此时政府不得不向农户支付一部分租金， 政府在群众心中的公信力下降，也进一步恶化了干群关系。

　　4. 外来物种入侵，生态安全受到威胁。生态效应是农业多功能性的一个重要体现。耕地流转后，“非粮化”主要体现在苗木花卉、经果林的大规模种植，虽然苗木花卉种植能够短时期内提高本地区森林覆盖率、起到生态涵养的功能，但也存在着不可预知的生态风险。调研发现，某地区在种植美国金叶复叶槭、欧洲金叶杨等一年后，出现大量生长繁殖很快的美国白蛾，给当地人们生活带来诸多不便，农户须在房屋周围及植物上频繁地喷洒农药，当地政府部门也通过直升机进行大面积喷药杀虫，但仅起到短暂的抑制作用。这种现象在引进国外名优特苗木品种时是尚未预料到的，这对当地的生态安全构成较大威胁。 

　　5. 政府财政负担加重，财政支出效率低下。各级政府为鼓励耕地向家庭农场、农民专业合作社、种植大户等新型农业经营主体流转，相继出台了一系列的优惠政策，如在转入耕地经营面积超过一定规模后，每亩地给予不同程度的补贴资金。但是，在耕地流转后出现“非粮化”、抛荒以及耕地流转大户经营效益惨淡的情况下，政府扶持资金的投入就会变得无效率，甚至会加剧耕地转入大户生产经营的惰性，靠补贴资金维持收支平衡。
 
　　上述问题的存在有两个根源，一是政府对耕地流转的过多干预。调研发现，在政府过多的干预或者政府主导下的耕地流转过程中，上述问题比较突出。地方政府为加快耕地流转，提高执政业绩，通过补贴等优惠政策鼓励当地富裕的农户或吸引工商资本投入农业，甚至参与耕地流转合同签订，直接由乡镇政府与耕地转入方签订合同，扭曲了耕地流转市场，为后续问题的衍生、矛盾激化等埋下了隐患。二是耕地转入大户缺乏科学的经营管理理念。一方面，有些耕地转入大户无农业生产经验，虽然所雇工人长期从事农业生产活动，但面对陌生的新品种，在无技术指导的情况下盲目经营，难以获得较好的经营效益；另一方面，有些耕地转入大户对市场行情缺乏客观认知、对投资项目经营效益缺乏科学评估，从而造成产品滞销、价格低迷。此外，耕地流转大户以自身利益最大化为目标，农业可持续发展的意识较弱，难以消除或减弱生态安全威胁等农业生产的负面效应。
 
　　三、对策建议

　　1. 加强流转耕地的使用权管理。耕地流转率的提升，仅是耕地规模经营的一个表象，耕地流转最终要落实到效率层面，并与国家粮食安全目标一致。《土地管理法》对耕地用途、耕地占补等有明确规定，但农业用途的严格限制似乎抵挡不住非农开发的冲动与步伐，开发商和地方政府通过变通的方法打擦边球，游走在法律法规的边缘。因此，应建立耕地流转的准入和退出机制，加强对流转耕地使用情况的监督，建立流转耕地备案、追踪机制，防止经营者掠夺式经营、随意改变耕地用途、损害生态环境等，提高耕地流转的效率。另外，要合理控制耕地转入大户规模，鼓励因地制宜地发展适度规模经营。 

　　2. 加强科学指导，提高流转耕地的经营效益。全国各地均已开展了新型职业农民培训，但应对参与耕地流转的农民提供针对性、常态化的免费职业技能培训和实用技术培训，构建多元化、多层次、多形式的教育资源网络。由政府主导的供给型培训向耕地转入大户需求为导向的培训方式转变，根据耕地转入大户生产的需要，积极开展灵活多样的新型职业农民培训，给予其生产技术、经营管理上的科学指导，强化农业物联网技术的应用，用“互联网+”的思维发展适度规模经营，提高流转耕地的经营效益。
 
　　3. 创新土地流转形式，完善流转大户扶持政策。政府应在土地流转双方之间起到牵线搭桥的作用，积极引导农户合理规范、依法自愿有偿地进行土地流转，减少对土地流转的过多行政干预，更多地发挥服务性职能。一方面，因地制宜，创新土地流转形式，如试点土地托管、土地股份合作社等，降低土地流转的市场风险、提高经营收益；另一方面，合理制定扶持政策，取消耕地流转的直接收入补贴，给予耕地转入大户用电、厂房用地等间接性优惠政策，扩大对耕地流转大户的农机购置补贴范围并提高补贴强度。同时，在政策导向方面，要对“种粮”、“非粮化”和“非农化”加以区别对待，鼓励流转耕地用于粮食种植。
 
　　4. 加强有害生物风险分析，实施国内跨区域市场准入与退出机制。我国加入世贸组织后，动植物检疫逐渐与国际接轨，一系列法规标准的制定有效预防了外来物种的入侵。但是，检疫合格的动植物在国内不同自然环境下又会衍生出新的生态问题，需要加强对未知风险的评估及有害生物风险分析，对有害生物可能传入境内并传播以及产生潜在的不良后果等进行超前预警。同时，加强国内动植物产地检疫以及调运检疫，实施国内跨区域市场准入与退出机制，最大限度地降低生态安全威胁。□
 
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　　（作者单位：安徽农业大学经济管理学院）