台湾土地重划与农村发展时间： 2016-07-13信息来源：谢静琪　作者：hjr_admin　责编：

　　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.06.006
 
　　依照土地使用管制及土地性质，台湾土地重划实施的地域及方式分成——在都市土地实施的市地重划和在非都市土地实施的农地重划，2000年又从农地重划中独立出农村小区土地重划。归结起来，目前与台湾农村发展相关的重划，有“农地重划”与“农村小区土地重划”两种。
 
　　农地重划与农村小区土地重划的发展演变
 
　　依重划性质，台湾推动农地重划过程分为6个阶段：1.1961年之前为实验、试办及示范时期，共办理农地重划4,567公顷；2.1962年～1971年为10年计划时期，此时期办理重划的面积是历年最高，累计办理面积为255,697公顷，占台湾已完成办理面积的59.29%；3.1972年～1980年，在“加速农村建设与东部灾区复耕农地重划”及“六年经建计划”框架下，完成22340公顷农地重划；4.1981年～1991年，执行“农地重划五年计划”及“改善农业结构提高农民所得方案之继续办理农地重划计划”，累计完成农地重划的面积达370,413公顷；5.1992年～2001年，以更新农水路及农村小区为重点，累计完成58460公顷的农水路改善，农渔村小区更新面积251.6226公顷；6.2002年～2013年，改善27729公顷的农水路，农村小区更新10余年期间完成154.8958公顷。至于农地重划，因容易实施农地重划的地区已基本办理完毕，目前实施重划对象，多为环境条件较差、地形复杂、灌溉水源不足、区域排水困难、地上物复杂的区域。政府因限于经费预算，此时期农地重划仅完成5718公顷，且重划区多位于云林县。
 
　　农地重划的效果，主要以有利于生产、交通，消除水害和产权整理为标准。但随着上世纪60年代台湾国民生产总值中工业产值逐步超越农业产值，台湾的经济结构已转向第二产业发展，农村家庭的许多剩余劳动力投入工业生产中。1972年台湾省政府为了带动农村经济，倡导“客厅即工厂”运动，鼓励家庭代工，并在“加速农村建设重要措施”中鼓励农村地区设立工厂，使重划后的农地，因具有土地平坦、农水路设施齐全及土地取得成本相对较低等优点，反而成了设置工厂的最佳选择，造成今日特定农业区中未登记工厂问题泛滥。
 
　　农村小区土地重划导致农地大量流失
 
　　自1988年台湾开始推动“台湾省早期农地重划区农水路更新改善计划”后，农地重划更加注重完善重划区内的农水路设施，尽管效果明显，却未根本改善农村居住地区的环境与设施。为进一步推动农村小区土地重划的立法基础，台湾省内政部于1991年开始着手草拟法规。最初，从修订《农地重划条例》着手，后增加了“农村土地重划，包括农地重划及农村小区土地重划”的规定。但各单位对修订草案协商后认为，农地重划与农村小区土地重划的性质尚有区别，农地重划的部分条文难以用在农村小区土地重划，故内政部将相关条文重新整理后，另起炉灶，以《农村小区土地重划条例》为名重新规划，但一直被搁置在立法院。后因1996年修正《农业发展条例》，放宽农地移转管理及分割限制，并允许在一定条件下在农地上兴建农舍。为避免农地农用后农舍大量零散居住的弊病，引导集中兴建农舍，台湾终于在2000年1月发布了《农村小区土地重划条例》。
 
　　但该条例设置的农村小区土地重划的重划负担计算方式，与市地重划大致相同，即农村小区土地重划不受《非都市土地开发审议作业的规范》的规定——公共设施、公用设备用地比例不得低于开发总面积25%的标准限制。由此导致2001年～2010年在新竹县等地区，开发商借集村兴建农舍之名，在临近都市的农村地区大量新建住宅，造成农地大幅流失。因而引起监察院对该条例的质疑，并请内政部纠正完备相关法令。内政部认为，造成上述问题的主要原因，在于农村小区土地重划是由土地所有权人自行办理所致，因而将农村小区土地重划排除在各直辖市及县市政府可自行审议范围之外。自内政部对农村小区土地重划采取了严格审议态度后，各地办理农村小区土地重划的热潮得以缓解。
 
　　农村小区土地重划与农村再生计划
 
　　在城镇化、工业化的推动下，台湾人口大量向城市集中，造成农村人口外移严重，农业从业人口下降。农民生活水平明显下降，城乡差距拉大，以至于农村生活及文化特色逐渐丧失。台湾农业管理部门鉴于农村经济普遍面临发展缓慢的困境，为重振农村经济，让人们重新回归农村生活，于2008年提出了“农村再生政策与计划”。
 
　　2008年3月相关农业管理部门提出“农村再生条例（草案）”，但在立法过程中为取得各方共识，将原草案中拟规范的农村规划与整合型农地整备等条文删除，使2010年8月公布施行的“农村再生条例”，实质上成为了一个缺乏计划规范与整理地籍工具的农村建设计划。
 
　　按照“农村再生条例”，农村再生计划包含自下而上、计划导向、小区自治及软硬兼施的四项推动策略。其中农村再生计划的设计，呈现了农村居民对其小区的发展愿景，也引导实质性的建设投资。
 
　　然而，农村再生计划的愿景与年度农村再生计划间，仍缺乏土地使用计划与管制的引导，恐怕仍无法改善或解决台湾农村土地利用失序的问题。因此，虽然台湾政府发展委员会建议，农村小区土地重划计划与农村再生计划结合办理，内政部重划工程处也在2012年7月3日与“行政院农业委员会”商讨两极化结合办理，但实际推动的成效仍有待观察。
 
　　目前，台湾已办理完成的农地重划总面积已接近可办理农地的极限，因此其重要性日渐低下。农村小区土地重划虽肩负农村小区更新的任务，却因重划成本负担过大，造成农地的大幅流失。因此，台湾省政府目前寄期望于农村再生计划，希望其能达到改善农村生活环境的目的。然而，笔者认为土地的核心问题在如何适当分配土地增值收益，若各个农村建设改造方式不能妥善解决农村小区土地重划的收益与负担的问题，重划手段的重要性也将日渐式微。
 
　　（作者为台湾逢甲大学土地管理学系副教授）