占补平衡政策实现途径探析时间： 2016-07-20信息来源：陈美球 吴萍 叶晓鑫　作者：hjr_admin　责编：

　　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.04.019
 
　　耕地占补平衡主要通过土地整治工程的实施，因地制宜，采取耕作层剥离和移土培肥技术，对田、水、路、林、村进行综合治理等多种方式，使新补充的耕地与被建设占用的耕地数量质量相匹配。但目前占补平衡工作还面临不少难题，其实现途径须进一步完善。
 
    　耕地占补平衡政策实现途径与现实并不适应
 
　　现行以县为单位的区域耕地“占一补一”的数量平衡比较困难。一是因为耕地是稀缺资源，无法随意“创造”。二是在人口密集的地区，人地矛盾一直比较突出，那些适应开垦的耕地后备资源早已被大量开垦或被农民自行开垦为自留地，只剩下数量不多、位置偏远、耕作条件差的耕地后备资源，且多零星分布，开垦价值不大，导致县域内占卜平衡难以实现。
 
    　耕地占补的责任主体错位。现实中，一些建设用地单位并不直接承担耕地补充任务，而是象征性地交纳一定的耕地复垦费，具体耕地补充责任通常由县级地方政府负责，并最终落实到国土资源管理部门，使耕地占补平衡制度对建设主体占用耕地的制约作用大打折扣。而就土地管理部门而言，完成耕地补充任务，也面临着困难：一方面，对新增耕地的质量监控专业性非常强，国土部门缺乏专业人才；另一方面，国土部门既要负责耕地的开发，又要负责耕地开发的质量监管与验收，既当“运动员”，又当“裁判员”。
 
　　“创新”应对措施，使占补平衡“变味”。面对耕地占补平衡的硬性要求，一些地方“创新”了应对措施，使占补平衡“变味”。
 
　　一是利用地籍年度变更机会，增加未利用地，人为地制造出宜耕后备资源；二是毁林造地或围滩造田，有的地方不得不由政府出面协调林业部门、水利部门与国土部门的关系，为“造地”开绿灯，结果造成生态破坏，引发水土流失。三是为了实现“占水田补水田”的要求，创新地提出了“旱改水”工程。但是，实际上，并不是只要资金投入多，就能建设成水田，有些旱地，土质就是沙壤土，保水性能差，也无法形成犁底层，不可能种植水稻，即使有些地段，通过泵站建设，抽取地下水来解决水源问题，但维持成本也很高。这些“措施”违背了占补平衡的初衷或宗旨，也给政府信誉带来了损害。
 
　　新增耕地的开发、利用与管理难度大。现阶段，在耕地生产经营经济效益偏低的宏观环境下，耕地的开垦并不被农民所看好，从开发、利用到后期监管，在实践操作中都存在很大的阻力。首先，由于农村的山地（包括地籍上的一些未利用地）基本上都分配至各家各户。由于耕地的经济效益远不如果园，如果能开垦成耕地的山地，可开发成果园，农民当然不希望自家的山地被列为耕地后备资源。其次，新增耕地很难计入国家的种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴面积。
 
　　完善耕地占补平衡政策实现途径的对策建议
 
　　回归建设用地单位的耕地补充责任主体地位。只有真正把建设用地单位作为耕地补充的责任主体，才能发挥出耕地占补平衡政策对少占耕地的调控作用，因此，应防止地方政府为了吸引各项建设项目投资，而把耕地补充转移给地方国土部门的行为，应切实让建设用地单位承担起补充耕地的责任。同时，建议充分利用农用地分等定级和耕地地力评价成果，根据建设项目占用耕地的数量和质量、耕地社会保护平均成本来核算应交纳的耕地复垦费，要使占用耕地的成本，至少应高于占用低丘缓坡土地的成本，通过经济杠杆引导用地项目少占耕地，特别是对优质良田的侵占。
 
　　强化耕地开垦适宜性论证，杜绝破坏生态环境的耕地开发。要改变耕地开发适宜性评价流于形式的现状，综合考虑地形地貌、耕作区位、地质基础、生态脆弱特征等因素，建立适应于当地的耕地开垦适宜性评价指标体系，并严格进行论证，尊重客观规律。可探索论证终生负责追究制，切实增强适宜性论证专业人员的责任感和使命感，真正坚持生态保护优先的原则，杜绝破坏生态环境的耕地开发。
 
　　加强耕地质量建设，重视新增耕地的管护。耕地质量是耕地生产能力的本基，通过耕地质量建设，也可有效缓解耕地数量减少对我国粮食安全的冲击。在强调现有耕地质量建设的同时，把新增耕地纳入国家的系列惠农政策之中，必须使种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策也惠及新增耕地，只有这样，才能真正落实新增耕地的耕种主体，提升其培育耕地质量的积极性。国家应进一步加大对耕地质量保护的鼓励政策，如加大农田水利设施建设投入、建立农田基础设施维护机制等。
 
　　坚持因地制宜，探索耕地占补平衡的新路径。由于农业产业具有较强的地域特色，不少地方用于发展地方特色果业的果园，只要具备耕地的基本特征，也可以计入耕地范畴，如坡度在25°以下精品果园建设就应允许其纳入耕地范畴。理由如下：一是精品果园具备了耕地的基本条件，在生产本质上与耕地相同。实际上，不少新开果园，在前期套种花生、大豆、红薯等作物，长势很好。二是精品果园与耕地之间具有可逆性，是“藏粮于园”的表现。果园的种植利用过程，是个地力培肥的过程，特别是精品果园，其土地肥力可与高产耕地相媲美，与耕地之间完全具有可逆性。
 
    　明确管理部门职责，理顺耕地补充中的部门关系。应正视国土部门难以胜任耕地补充主体角色的现实，彻底改变在耕地补充中既是“运动员”，又是“裁判员”的现状。要明确国土、农业、农田水利、林业等相关部门在耕地占补平衡政策中职责分工，回归国土部门行使耕地保护监管的本位职能。至于耕地的具体开垦，可依赖市场机制，交由具有开垦能力的企业去实施，各职能部门只要负责相应内容的监管就行。
 
    　构建科学的耕地保护补偿机制，提升耕地保护实效。构建耕地保护的补偿机制，是提高地方对耕地保护的积极性、改变我国目前耕地保护效果不乐观状况的一条重要途径，而补偿经费的缺失是补偿机制构建的主要瓶颈。建议把耕地复垦费纳入耕地保护补偿机制的构建之中，对基本农田保护区，特别是粮食主产区提供相应的经济补偿，作为他们牺牲耕地非农化发展权的弥补，从而提高这些地区保护耕地的积极性。
 
　　（作者分别供职于江西农业大学MPA教育中心、江西省国土资源勘测规划院及龙南县国土资源局）