耕地占补平衡的困境与建议——以福建省为例时间： 2016-07-20信息来源：张步雄　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.04.012
 
    　耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，对于保障我国粮食安全具有重大意义。但目前，很多地区的耕地后备资源已相当匮乏，补充耕地指标难以为继。如何在落实耕保任务、保障地方合理用地的基础上，全面提升补充耕地的数量和质量，已成为各地普遍面临的问题。本文将以福建省部分县市为例，分析耕地占补平衡所面临的问题和解决途径。
 
    　占补平衡面临的困境
 
    　耕地后备资源匮乏，“占优补优”任务艰巨。福建省耕地后备资源普遍匮乏，为了实现上级下达年度补充耕地任务，很多地方都将补充耕地地块选择在偏远的山区丘陵地带。例如：福清市2013年度土地调查变更调查数据显示，全市仅剩15.95万亩园地及39.63万亩滩涂地可开发为耕地，而滩涂地开发又受到海洋规划制约。屏南县的耕地后备资源多位于山区，这些地块坡度大、连片耕地面积小，可供开发整理的耕地后备资源极其有限。而与贫瘠的补充耕地相对应的是，大部分地区的建设占用土地多为城镇周围地势平坦、交通便利、土质较肥沃的优质耕地。新增耕地的主要来源途径是未利用地的开发，但这些地块多处于交通不便、水源缺乏、地形条件相对较差的地区，而且新增耕地质量难以保证，几乎不可能达到或超过先前占用耕地质量水平。
 
    　镇、村和农户实施土地整治的积极性不高。土地整治是补充耕地的主要渠道，耕地占补平衡制度的落实，主要通过土地整治工程的实施。但由于土地整治项目实施周期长、涉及面广、权属调整复杂，政府给予的补助和资金扶持往往难以弥补成本，或经济效益不明显，一些镇、村对土地整治的积极性不高。例如：目前福建省级补助标准不分山区与沿海平原，土地整理补助一律每亩3000元，耕地开发补助为每亩4000元～6000元，像屏南县这样的山区县，地形地貌复杂，施工难度大，不可预见的情况多，项目起价与沿海地区完全不同，一些施工单位认为按现行标准实施土地开发整理项目必然亏本，所以都不愿意承接工程。
 
    　而在一些地势比较平坦的地区，农民进行种植的利用率较高，尤其是随着高优农业的发展，种植蔬菜的土地一年四季轮作不停季，进行土地整治的时间周期难以与农作物种植周期需求同步，影响了农民的经济收入，而政府对青苗与种植的补贴，不足以弥补整治期间和整治后初期的耕种损失，导致农民参与整治的积极性不高。还有一些农户由于担心自家承包地权属界线被破坏、休耕期没有收入等原因，不愿意配合土地整治。
 
    　土地整治项目缺乏建后监管造成浪费。一些土地整治项目没有结合当地实际情况选择项目区，忽略了对项目区土壤条件、权属情况、生态环境、区位条件等情况的分析和调查。特别是项目竣工验收后，移交管护工作不到位，没有签订相应的管护责任，导致一些新增耕地出现抛荒现象，由此造成土地和资金的极大浪费。
 
    　实现占优补优的路径探索
 
    　面对耕地后备资源匮乏，耕地后备资源开发潜力越来越小，土地整治的难度日益加大的现实，各地不仅要在占补平衡制度建设上创新思路，还要在增加耕地手段上下功夫，切实提高土地整治管理效率。
 
    　落实耕地保护政府责任。将耕地保护责任目标纳入各级政府年度考核评价指标体系，建立土地违法违规政府领导干部问责制，特别是将耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量作为硬性指标进行量化考评。充分发挥地方政府在土地开发整理的主导作用，使土地整治工作由部门行为上升为政府行为，切实改变目前国土部门唱“独角戏”的被动局面。
 
    　完善耕地占补平衡考核体系。耕地占补平衡不仅要实现数量上的平衡，更要从质量上进行考核，其实质是要达到耕地生产能力的占补平衡。在考核方式上，可通过中、低产田的改造提高耕地的产出率来折抵耕地的占补平衡或直接以改造较大面积的中、低产田来代替补充耕地，达到耕地生产能力的平衡，还可有效避免开发耕地带来的生态风险。
 
    　建立建设占用耕地约束机制。实行耕地有偿保护制度，即每年对基本农田保护的数量、质量进行考核，根据结果发放基本农田有偿管护费。对新开发复垦的耕地在规定年限内发放商品有机肥改良土壤。建立占用耕地建设项目产出效益评估制度，对各市县亩均建设用地产出效益、新增建设用地产出效益、建设项目社会效益进行定期评估，根据评估结果下达建设用地指标。提高耕地开垦费缴纳标准，省级国土资源部门、物价部门要按照“占优补优”的原则，综合考虑耕地开发成本、补充耕地的地力培肥、占用耕地的耕作层剥离等因素，按年度、分区、地类（旱地、水浇地、水田）制定耕地开垦费缴纳标准，每年向社会公布。
 
    　提升补充耕地质量。严格执行表土剥离制度。建设项目报批时必须附表土剥离方案，表土剥离成本纳入项目建设成本，剥离的表土由县级国土部门统筹用于新开发耕地改良。同时，健全新增耕地质量等级评价，制定耕地质量等级与补充耕地面积的折算办法，补充耕地等级低于被占用耕地等级，按等级折算增加补充耕地面积，保证补充耕地与被占用耕地产能相当。对补充耕地质量无法达到占用耕地的情况，要通过“补改结合”的办法，安排对现有耕地进行整治，因地制宜地把水浇地改造为水田，旱地改造为水浇地或水田，将补充耕地与改造耕地项目合并计算，落实“占优补优”要求。
 
    　增加土地整治补助标准，提高群众参与的积极性。适时提高地区土地整治项目补助标准，有效保障土地整治项目质量。如2012年，福清市在福建省补助的标准基础上市级配套10%的资金，主材限定价格在定额标准基础上增加25%，基本上解决了补助标准偏低的问题，保障了土地整治项目质量。同时，从立项、施工到验收，都要发挥当地镇村干部群众的参与作用，尤其在施工过程中，实行监理公司、国土部门和当地村干部群众三方共同监督。要制定相应的激励措施和优惠政策，鼓励基层政府和个人加大对新开垦耕地质量的改良力度。
 
    　加强对新开垦耕地的后续管理。创新监管方式。鼓励引导项目新建耕地实行集约规模经营。开垦前为国有土地的，应进行企业化经营；开垦前为集体所有但未承包给集体经济成员的，应统一承租给农业公司或农业大户。
 
     　（作者供职于福建省莆田市国土资源局）