浅析工业与居住用地合理比价机制——以南京市为例时间： 2016-07-20信息来源：胡立兵 金雪婷 吴群　作者：hjr_admin　责编：

 　   DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.03.012
 
    　改革开放以来，工业用地一直以较低廉的成本和较大的规模支撑着工业化、城镇化的发展，但同时也带来了工业用地供应规模过大、价格偏低、用地粗放、用地结构失衡等问题，不利于产业转型升级。要扭转这一局面，就要建立有效的调节工业用地和居住用地的合理比价机制，提高工业用地价格。
 
　　比价的实质是价格间的比率，其基础仍然由供求关系决定。一方面，土地价格由市场竞争内生形成，且由于供给弹性较小，主要受需求端的竞争程度影响；另一方面，土地价格也由受政府调控等因素的影响外生形成。政府和市场在不同用途土地间的作用力度不同，使工业和居住用地的供求关系也有所差异。现阶段，土地市场内部居住用地的竞争程度较高而工业用地竞争程度较低。建立工业与居住用地间的合理比价机制，可以使市场竞争程度得到适当修正，从而形成较合理的工业用地相对价格。
 
　　本文以不同用途间的比价为着眼点，以南京市为典型研究区域，在比较相似城市工业用地与居住用地价格比的基础上，尝试构建工业与居住用地的比价机制，为完善工业用地出让制度提供政策参考。
 
　    不同类型城市工业与居住用地比价现状
 
    　为使对比更加详尽，笔者将比价的区域尺度定为城市的主城区、近郊区和远郊区，并将工业土地用途再分为普通工业和科研两类。
   
    　2009年～2013年间（如上表），南京市普通工业地价在低位稳定运行，科研用地价格水平不断攀升。从时序上看，普通工业与居住用地的比价在波动中逐步扩大，而科研与居住用地的比价除2013年外呈现缩小的趋势；从区域分布观察，近郊和远郊区两类比价的差距小于主城与近郊间的差距。南京市工业与居住用地比价在两个节点出现较大波动，分别是2010年南京成功申办“青奥会”、地铁二号线通车和2013年宏观经济复苏，期间居住用地价格水平提升显著。虽然2012年南京提高了工业用地出让最低价标准，但工业地价的涨幅仍远小于居住地价涨幅，比价逐步扩大的趋势没有明显扭转。
 
    　为了反映南京市工业与居住用地比价在全国的水平，笔者选择了2个一线城市和4个同类城市的比价情况进行比较。
 
　　一线城市中，上海土地交易市场的竞争程度高、管理规范；广州土地市场发育较早，目前居住用地市场竞争较充分，工业用地出让也存在少量竞争。两地工业与居住用地比价水平相近，总体上低于南京市。目前，两市在实践中已做到工业出让最低价高于国家最低价标准和成本价（不包含拆迁费用），与南京市相比，两市居住用地出让得到充分竞争的同时，工业地价体现市场配置资源的能力也较强。
 
    　同类城市中，杭州、宁波、苏州、无锡与南京市同处长三角经济区，社会经济状况相类似，因此，4城市主城区的比价与南京具有可比性。4城市主城区普通工业用地与居住用地比价分别在1：41、1：14、1：23、1：16上下波动，波动幅度大于一线城市。
 
    　工业与居住用地合理比价的测算
 
　　笔者通过比较发现，南京市工业与居住用地比价高于比对的其他6市，其原因主要是南京居住用地地价增幅和增长速度显著高于工业用地。在南京市居住用地出让价格可以体现市场供需的前提下，普通工业用地与居住用地比价不尽合理，说明工业用地地价已不能适应市场需求，所以寻找南京市合理的工业与居住用地比价、及时修正工业用地出让最低价标准十分必要。
 
    　同时，通过数据对比，笔者发现7个城市中工业与居住用地的合理比价遵循以下规律：第一，经济越发达的城市，普通工业与居住用地比价越稳定，不同城市、相同区位的比价越相近；第二，同一城市随着区位优势减弱，普通工业与居住用地地价的差距缩小，比价波动的幅度逐步减缓；第三，科研与居住用地比价总体呈现缩小趋势，但在不同城市随区位变化的规律不尽相同，只能确定科研用地地价随经济发展越来越接近于办公用地地价。
 
　　南京市人均GDP指标处于7个城市中的第4位，土地市场的活跃度、竞争度、管理水平处于7个城市的中游水平，所以笔者认为南京市现阶段普通工业与居住用地的比价应当与其余6个城市比价的平均水平相近，而由于对照城市科研与居住用地比价信息相对较少，城市间差异也大，可比性不强，且南京市科研用地已存在少量竞价，所以笔者认为南京该类比价基本合理。
 
　　考虑到上述比价随经济状况、时间、区位变化的规律，笔者将南京市普通工业用地与居住用地的合理比价大致确定为主城区1：18、近郊1：12、远郊1：8；科研与居住用地合理比价为主城区1：15、近郊区1：10，并在此平均水平上下波动。
 
    　通过测算，可在居住用地价格的基础上倒推出相对合理的普通工业用地地价。由于目前南京市几乎所有普通工业用地均以《南京国土资源管理转型创新总体方案》中规定的最低价成交，工业用地出让的市场化程度也不高，考虑到提价后可能产生的负面影响，所以采用渐进的方式逐步调整工业用地出让最低价标。第一步调整的比价标准可设定为合理比价波动区间的上限即主城区1：22、近郊1：15、远郊1：9。此外，在将此成果运用到确定工业用地出让底价时，可进一步将市场价、评估价以及指导价有机结合。
 
    　对工业用地合理定价的建议
 
　　南京市普通工业用地与居住用地比价处于不合理的状态，工业用地地价偏低，通过市场机制合理提高工业用地地价已成为大势所趋。因此，笔者建议：
 
　　建立工业用地差别化的优惠政策。第一，根据产业类型给予差别化的优惠政策。不同的产业通过对工业用地的开发利用可为城市带来不同的产能，若施行“一刀切”的优惠政策，可能使低技术含量、高污染、高耗能的产业占据大量土地资源，为了产业结构的转型升级，应设立较高的产业进入门槛，对产业规模大、投资高、产能优越的产业给予更高优惠。第二，根据产业类型制定不同的工业用地出让年限。目前工业用地多数以最高年限40年出让，但工业产业的实际生产周期通常达不到40年，所以可适当缩短工业用地的出让年限，尝试探索国土资源部提出的“租让结合、先租后让”供应模式。第三，对园区内外的工业用地给予差别化的政策。产业向园区集中有利于南京市节约集约利用土地，也有利于形成规模效应，使工业用地的后续价值更好发挥，所以产业园内的工业用地理应享有一定激励政策。
 
    　完善工业用地供应方式。首先，减少工业用地出让时的限制条件。出于招商引资的需要，工业用地在供应时的附加限制条件较多，从而削弱了工业用地市场的竞争度，使工业用地多数以底价成交，而限制条件落实的程度偏低。在招商引资的压力减弱时，应当减少限制条件吸引投资，尝试通过签订产业发展协议，保障所设立的条件得到落实。其次，尝试引入公开竞争机制。目前工业用地出让中基本没有竞价成交，适度的放开工业用地出让市场，可以使工业用地在底价的基础上得以充分竞争，使工业用地地价能够真实反映市场价格，发挥市场配置土地资源的决定性作用。
 
    　加强工业用地的供后监管。地方以低地价出让土地，是为了以此换取后期的税收、就业等，但在实践中出让合同的内容可能难以得到真正落实，地价的优惠达不到预期效果。所以，应当完善工业用地的供后监管机制，对没有履行出让合同的主体予以处罚，督促工业用地竞得者发展产业而不是以地谋利。
 
    　（作者分别供职于南京市土地矿产市场管理中心和南京农业大学中国土地问题研究中心）