从实证研究看耕地占补平衡实现途径时间： 2016-07-20信息来源：王庆宾　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.12.005
 
    　耕地占补平衡是耕地保护政策的重要内容，同时也是我国在经济社会快速发展阶段建设大量占用耕地后的有效弥补措施。目前，按照中央“占优补优、占水田补水田”的严格要求，多数地区补充耕地指标已严重不足，如何在稳增长过程中，既切实落实耕保任务，又确保合理用地，既能在补充耕地中考量数量和生态问题，又能兼顾到补充耕地质量和产能，已成为当前亟待解决的难题，对此，从土地实证基地的地方实例来看，耕地占补平衡制度尚有改进空间。
 
    　实证基地对耕地占补平衡政策的跟踪监测
 
    　中国土地勘测规划院的土地实证基地专门设置了耕地占补平衡专题，实证基地涵盖了四川、湖北、浙江和江西4个省份耕地占补平衡典型县域，兼顾了耕地后备资源不同禀赋特点和经济社会发展的不同阶段。实证基地的专题研究主要包括补充耕地总量及来源结构、补充耕地的质量、占用和补充耕地的等级、新增耕地为水田或经过多年投入开发转变为水田的总量，耕地开垦费标准及新增费标准、耕地占用税标准及征地补偿区片价标准，异地占补情况（包括买入和卖出指标量及价格）。耕地占补平衡在基地的运行情况以及政策创新等。
 
    　各土地实证基地按照统一设定的研究内容，结合地方实践特点，对耕地占补平衡各类做法进行跟踪监测。如表所示。
   
    　从典型实例看占补平衡政策的实施与改进
 
    　“补改结合”是指补充的耕地质量无法达到占用的耕地质量（通常指水田）时，对补充耕地储备库或以外的一般耕地进行改造，使其达到占用耕地质量（地类）水平，建设占用的耕地综合对应挂钩补充和改造的耕地，实现耕地占补平衡的措施。目前，浙江、江西、陕西、海南等省份对“补改结合”进行了探索，并专门出台了相关地方政策文件。
   
    　江西省临川区秋溪镇上阳村等 “旱地改水田”项目是“补改结合”做法的的典型代表。该项目涉及临川区秋溪镇上阳村和吴家店村两个村片，2014年10月由市级国土部门批复立项，建设规模2148.6亩。项目区旱地以种植玉米、花生为主，以水田的标准来看，土地利用中存在的主要问题有：一是灌溉与排水设施严重老化，长久失修，灌排两用功能不明显，不能满足区域内灌溉与排水的有效调配；二是项目区内农田路网混乱，缺乏统一规划，田块与田块、田块与居民点之间的连通性差，并且部分已经破旧。三是项目区农田地势普遍高于重要的水源地，灌溉水源难以到达项目区。另外项目区田块零碎，机械化程度低，现状田块支离破碎，分割严重，农田区内存在零星荒草地，废弃坑塘等。该项目将现有的废弃坑塘水面、废弃沟渠、道路和田埂等整理为耕地，并按设计规范要求进行田、路、渠、林规划，使项目区达到“田成方、路成网、林成行、旱涝保收”的标准农田。整理后的耕地主要用于种植水稻、油菜及其他经济作物。项目区新增耕地的主要来源有：一是项目区内0.15公顷废弃坑塘水面可整理为耕地；二是项目区0.35公顷田坎通过土地整理可以成为耕地；三是项目区内其他草地0.65公顷通过整理可作为新增耕地。项目区新增耕地潜力约1.15公顷，但通过土地整治的灌溉提升工程，项目区水田面积预计将达到134.04公顷，占总规模的93.58%，其中新增水田面积127.01公顷。
 
　　上阳村实例重点在提升了现有耕地质量，有效弥补了区域内因建设占用导致较少的水田面积，基于江西省“补改结合”政策，实现了耕地占用和补充的“数量、质量、地类”平衡。强化对一般耕地质量提升，也符合在开发和复垦后备资源日益短缺的客观背景下，逐步强化通过土地整理提升现有耕地数量和质量的一般规律。目前，“补改结合”政策处于地方自行探索阶段，尚未纳入国务院批准的建设项目耕地占补范畴。有待对各地的做法严格规范，在探索基础上，对适用建设项目类型、“改造”耕地范围、改造后与挂钩补充耕地的综合质量评定、资金保障、以及改造耕地自然禀赋评价等进一步界定，同时，改进现有耕地占补平衡信息化管理功能，强化对“补改结合”项目监管。通过“补改结合”，引导确因自然禀赋无法落实补充优质耕地的建设项目，耕地占补平衡向增加耕地和耕地提质双重目标转变，有效解决一直困扰的占补耕地质量不对等、现有耕地质量低下问题。
   
    　政府委托、省级国土部门主导。随着耕地后备资源日益短缺，更多的市、县级政府通过省域内易地购买补充耕地指标方式满足本地建设占用。四川省成都天府新区购买市域外补充耕地指标交易案例集中体现了在指标异地交易中，政府委托、国土部门主导的运作模式。按照成都天府新区土地利用专项规划，预计规划期内建设占用耕地2.5万公顷，而根据其后备资源量，通过土地整治仅可新增耕地1275公顷，无法实现耕地占补平衡。因此，成都市国土资源局受成都市政府委托，与凉山州国土资源局签订了耕地占补平衡指标易地流转意向协议，国土资源厅通过了凉山州申请，完成耕地异地占补平衡备案审查。流转双方根据国土资源厅备案结果签订补充耕地指标流转协议，并上报国土资源厅。国土资源厅与成都市、凉山州国土资源局及时做好指标流转登记和台账更新。截至目前，凉山州向天府新区交易补充耕地指标2857.72亩，成交总价0.6亿元，亩均2.1万元。另外，天府新区与巴中市补充耕地指标交易遵循相同程序。截至目前，巴中市向天府新区交易补充耕地指标18854亩，成交总价3.96亿元，亩均2.1万元。
 
    　补充耕地指标市场化交易有效缓解了指标受让方补充耕地指标紧张压力，有助于其当年耕地保有量目标实现，同时为当地刚性建设项目落地创造了条件，通过建设项目实施也可产生可观的经济和社会效益。指标交易还节约了自行补充耕地的经济、社会成本，以及可能出现的生态成本。相对应的，补充耕地指标出让方获得了指标交易收益，也为当地经济社会发展提供了资金支持。
 
    　须要注意的是，对于补充耕地出让方，相比较低的补充耕地成本获取的巨额指标收益，目前尚没有相关政策对该部分资金使用加以规范，以至于一些地方政府在利益面前，直接给当地国土部门指派补充耕地指标年度收益任务冲抵地方财政短缺压力，对利益的盲目追求，有可能产能违背自然发展规律的生态成本上升。同时，补充耕地责任主体建设单位，仅需缴纳较低的耕地开垦费，即可将补充耕地任务转移至地方政府，购买易地补充耕地指标与耕地开垦费巨大差价也有地方政府承担，自然资源市场化价值未能体现在指标的易地交易中。
   
    　补充耕地项目通常以市场化公开招标方式，由有资质中标公司具体承担，近年来，一些地方从让利于民角度考虑，将补充耕地任务直接委托相关的村集体予以承担，其中，湖北浠水县造册桥村村级包干土地开发项目既是典型案例之一。造册桥村土地开发属于浠水县马踏石等村土地开发复垦项目的一部分，由乡镇政府委托造册桥村实施，土地开发规模25.5715公顷，通过改造疏林地等，净增耕地面积24.6621公顷，现已经黄冈市国土部门验收。在委托初期，按照乡村两级约定的双方权利和义务，兰溪镇政府支付给造册桥村项目资金约100万元，造册桥村负责工程实施，确保工程质量，并负责后期管护。经测算，造册桥在工程中共花费人工费12万元，机械作业费30万元。扣除作业成本，造册桥村共可获得近50万元集体收入。项目通过验收后，由于农业收益低，劳动力大量外出原因，新开发土地面临无人耕种困境。村委会共花费约6万元，通过购买种子和花费，雇佣劳力等，有效解决了开发后抛荒问题。
 
    　将补充耕地任务主体交由村级包干完成，能够充分调动乡村两级地方组织的积极性，可有效化解工程实施过程的矛盾纠纷。村民通过承担工程项目，一方面获得就近就业机会，提高了村民收入，另一方面，通过新增耕地增加了村集体和村民的财产性收入，更为重要的是，将新增耕地后期管护纳入工程作业的内容之一，直接委托施工方村集体，有效解决了新开垦耕地抛荒问题。
 
    　地方实证研究带来的启示
 
　　资源本底和管理效能的转变决定有必要进行耕地占补平衡改革。自1998 年《土地管理法》确立现行的耕地占补平衡制度并实施至今，有效弥补了因建设占用导致的耕地锐减问题，一定程度上倒逼了建设少占或不占耕地，起到了严格保护耕地作用。但随着耕地后备资源本底变化和经济社会发展转型深化，出现了一些新情况、新问题。
 
　　一是我国国情发生了变化。由制度设计之初的耕地后备资源充足，缺乏补充耕地资金，变为了如今的补充耕地资金充足，但耕地后备资源不足，原有的各类用地一并按照项目挂钩方式管理模式与现有管理效能要求已不相适应。二是现行的制度设计管理对象错位。按照项目管理的耕地占补平衡制度设计涵盖了各类用地方式，但现行的城市批次和绝大多数单独选址项目采用建设单位缴纳费用，委托国土部门代为补充耕地，针对用地单位为管理对象设计的耕地占补平衡制度与其已不相匹配。三是新常态下生态文明建设和中央相关要求赋予了耕地占补平衡新的内涵。
 
    　综上所述，现行耕地占补平衡制度日渐表现出一些不适应和滞后发展要求现象，具体变现在：包括民生在内的部分刚性建设项目因受补充耕地指标制约无法落地，“占优补劣、占水田补旱地”问题凸显，一些补充耕地项目管理不规范等。另外，与制定制度时相比，增设了耕地目标责任考核机制，土地执法和督察制度，为现行耕地占补平衡制度进一步改进提供了较好的制度环境，因此，当前加快改进耕地占补平衡制度势在必行。
 
    　从自然资源角度统筹耕地占补平衡。纵观现有各类自然资源管理，在国家层面不同部门相继出台了包括耕地占补平衡、林地占补平衡，退耕还林等政策，另外，从市场角度看，随着现代农业逐步深化，农业结构调整正在加快推进。随着各地类间相互转化，在农用地范畴不同地类间总体处于动态平衡状态，但这种地类平衡是在对单一地类管制中，附带无谓的高额管理和工程成本基础上实现的，造成了大量人力、物力和财力浪费。如湖北浠水县造册桥村村级包干土地开发案例中，新增耕地多来自于疏林地改造，但在林业部门往往将疏林地纳入林地范畴，在疏林地变为耕地后，按规定需再次补充林地资源。在个别地方甚至出现了因林业和国土部门对补充耕地来源地类认定意见不一而对簿公堂现象。另外，因新增耕地农业结构调整，在若干年后，可能出现再次纳入补充耕地范畴问题。种种此类问题，究其根源，更多是因为部门之间，政府和市场之间，各行业间统筹不够造成的，因此，其解决之道应打破部门单一地类管制束缚，从自然资源角度，在时空上统筹配置资源，从而实现自然资源科学配置下的耕地占补平衡。
 
    　理清补充耕地责任主体和任务主体，以及耕地总量平衡和占补平衡关系。按照《土地管理法》相关规定，占用耕地的建设项目单位为补充耕地责任主体，但在现行具体做法上，单独选址建设项目单位自行补充耕地的，补充耕地责任和任务主体均应为建设项目单位；对于多数单独选址建设项目单位往往采用缴纳耕地开垦费，由国土部门代为补充，在履行补充耕地过程中，建设单位是责任主体，而委托其代为完成补充耕地的国土部门应为任务主体。城市批次用地，因实施建设的为地方政府，因此，地方政府应为补充耕地的责任主体，而实施补充耕地任务的国土部门是任务主体。
 
    　保护耕地，保持耕地总量平衡是用地管理的初衷，而耕地占补平衡制度是针对耕地减少的原因之一—建设占用，对建设项目单位采取得管理措施。耕地占补平衡属于耕地总量平衡范畴，且针对建设项目单位制定的。因此，实行自行补充耕地的建设单位，应按照项目管理要求，严格落实耕地占补平衡；对于采用委托补充耕地的建设项目和城市批次用地，理应通过政府承担的耕地总量平衡或区域耕地占补平衡实现。
 
    　（作者供职于中国土地勘测规划院）