以改革创新持续释放土地红利时间： 2016-07-25信息来源：董祚继　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.01.005
 
    　近年来，随着土地供需矛盾加大、用地成本上升和“土地财政”趋紧，土地管理面临严峻挑战，特别是经济下行压力加大，现行土地制度的持续性和有效性正经受重大考验。面对新情况、新问题，一些地方积极开展土地管理制度改革探索，积累了不少新鲜经验。这些实践表明，支撑我国经济持续较快发展的土地制度优势依然存在，在坚持土地基本制度的前提下，进一步深化改革、着力创新，完全可以释放更多土地红利。
 
    　推进土地审批制度改革，保障稳增长项目及时落地
 
    　现行土地审批制度仍有改革完善的空间。一是审批环节仍然偏多。建设项目从选址立项到落地开工，即使不把土地规划计划、占用基本农田等间接审批计算在内，直接审批环节就有建设项目用地预审、耕地占补平衡、先行用地审批、农用地转用审批、土地征收审批、土地供应审批等，相关部门还有城市规划许可、占用林地审批、占用海域审批等。二是审批层次仍然偏高。除村民建房和乡镇企业、乡村公益设施建设外，其他建设占用土地均需报国务院或省级政府审批，其中涉及占用基本农田、一般耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的单独选址项目用地，以及土地规划由国务院批准的城市批次用地，需报国务院审批。三是重复审查仍然偏大。不仅部门之间存在交叉、重复审查，而且用地预审、农转用审批、征地审批、供地审批几乎都涉及到审查供地政策、规划计划、用地标准、占补平衡、补偿安置、社会保障等事项。
 
　　笔者认为，要从根本上解决土地审批问题，短期内难以一步到位。现阶段，一是可考虑先行整合建设用地预审和农用地转用审批，设立“土地用途转用许可”，主要审核建设用地是否符合规划计划、供地政策、用地标准和补充耕地方案，在项目批准、核准前完成；国务院以及国务院投资主管部门批准、核准的独立选址建设项目用地，土地用途转用由国务院土地行政主管部门许可，其他建设涉及土地用途转用由省级土地行政主管部门许可，许可文件向社会公示。二是土地征收审批权一律下放省级政府，以取得土地用途转用许可为前提，在项目批准、核准后进行；省级政府定期调整征地补偿标准，报国务院土地行政主管部门备案；具体的征地补偿标准和安置方案，由市县政府根据省级政府的规定，在充分听取被征地农民意见的基础上确定。这一改革设想如果实施，既可大幅提高审批效率，也可加强土地用途管控。
 
　　创新城乡土地开发利用制度，拓展建设发展空间
 
　　规范推进城乡建设用地增减挂钩，向结构优化要空间。据统计，全国村庄用地达2.5亿亩，人均达229平方米，可整治土地1亿亩左右。目前，增减挂钩已扩大到大多数省份，有力推动了农村人居环境整治和城乡统筹发展。在一些地方，如安徽金寨、四川巴中、陕西陕南等，还为扶贫开发、生态移民等提供了重要手段。
 
　　稳妥推进低丘缓坡土地综合利用，向布局调整要空间。浙江省湖州、杭州市的一些区县创新利用方式，依托自然地貌和山水资源，实行“点状布局、垂直开发”的“坡地村镇”模式，促进了民宿旅游产业的蓬勃兴起，做到了利用景观资源与保护自然生态的统一，开辟了低丘缓坡土地利用新途径。我国山地、丘陵面积占到陆域国土面积近七成，其中坡度相对平缓、适宜产业利用的土地很多，科学合理开发利用低丘缓坡土地，是全面节约高效利用资源的根本要求，也是协调发展、绿色发展的必由之路。
 
　　积极推进工矿废弃地复垦利用，向废弃矿山要空间。针对历史遗留工矿废弃地数量大、治理难，一些地方综合运用矿山地质环境治理恢复、矿业用地方式改革、复垦土地与新增用地相挂钩等政策机制，全面推进复垦利用，显示出良好的经济、社会和生态效益。如浙江省德清县针对长期矿山开采留下的4.5万亩废弃矿地，创新政策机制，因地制宜采取打造产业平台、建设矿地村庄、整治复垦农地、连片垦造水田、实施矿山复绿等五大措施，不仅恢复了青山绿水，也为城乡建设提供了宝贵资源。
 
    　完善土地有偿使用制度，遏制产业用地成本上升
 
　　2015年第三季度，全国105个主要监测城市建设用地综合地价达到每亩240万元，商业、住宅和工业地价分别为每亩447万元、361万元和50万元，总体水平已经不低。遏制产业用地成本过快上升已成为稳增长、调结构的紧迫课题。
 
    　遏制产业用地成本过快上升，除了多渠道拓展建设用地空间、控制征地拆迁成本不合理上涨外，关键是完善土地供应特别是有偿使用制度。结合近年来各地的探索实践，以及近期国土资源部会同有关部门研究制定的支持新产业新业态发展等用地政策，重点在以下方面推进制度创新：
 
　　鼓励盘活利用现有用地。目前城镇用地中工业用地比例偏高，有的达到40%以上，这也为产业调整升级提供了大量可直接利用的建设用地。如：闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等，经依法批准可用于养老、流通、服务、旅游、文化创意、科技服务等行业发展，在一定时期内继续以划拨方式使用土地；原制造业企业和科研机构整体或部分转型、转制成立独立法人实体，从事研发设计、勘察、科技成果转化转移、信息技术服务和软件研发及知识产权、综合科技、节能环保等经营服务，以及利用存量房产兴办创客空间、创新工场等众创空间的，过渡期内可继续按原用途和土地权利类型使用土地。
 
　　加强新产业、新业态用地精细化管理。新产业、新业态处在迅速发展过程中，大都集科研、生产、经营等于一体，土地多种用途混合，通过细化用途并采取不同的供地方式，可有效降低企业用地成本。如：属于研发设计、勘察、检验检测、技术推广、环境评估与监测的，可按科教用途划地；属于水资源循环利用与节水、新能源发电运营维护、通信设施的，可按公用设施用途供地；属于产品加工制造、高端装备修理的，可按工业用途供地。土地用途难以区分的，还可由相关部门论证确定用途，向社会公示后实施。
 
　　实行产业用地差别化政策。除新建永久性建筑物、构筑物须依法办理建设用地征收和农转用手续外，对不改变自然地表、生物景观的产业用地，可以区别情况采取租赁、只征不转等方式，降低项目用地成本。如：对利用自然景观和生物资源发展农业、生态、民宿旅游的，可实行只征不转；对光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地，不占压土地、不改变地表形态的用地，可按原地类认定，允许以租赁等方式取得；对新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地点多量小的新产业配套基础设施，可采取配建方式供地。
 
    　改进产业用地供应管理。结合企业投资规模、生存周期等，推行先租后让、租让结合供应方式，降低企业兴办门槛；鼓励开发区、产业集聚区建设多层工业厂房，供中小企业进行研发、设计、生产、经营多功能复合利用，等等。
 
    　探索城乡土地整治机制，搭建稳增长调结构新平台
 
    　城镇建设用地整治的节地效果及其对扩内需、调结构的乘数效应正日益显现。自2009年起，广东在全省范围内开展了以“三旧”（旧城镇、旧工厂、城中村）改造为主要内容的城镇低效用地再开发试点，在坚持土地出让基本制度的前提下，对存量用地管理实行差别化政策，建立存量用地退出和再开发机制，取得了显著成效。去年以来，浙江、江苏、辽宁等省也相继开展了类似试点。其主要做法和经验是，坚持统筹规划、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的原则，在严格保护历史文化遗产、传统建筑和保持特色风貌的前提下，建立合理利益分配机制，依法依规、实事求是解决历史遗留用地问题，有序推进城镇更新和低效用地再开发，包括结合城市棚户区改造，采取协商收回、收购储备等方式，实施“旧城镇”改造；依法办理相关手续，推进“旧工厂”改造和产业升级；充分尊重权利人意愿，采取自主开发、联合开发、收购开发等模式，分类推动“城中村”改造。目前我国人均城镇用地133平方米、工业用地容积率只有0.3～0.6，若将人均城镇用地逐步压缩到100平方米、工业用地容积率提高到0.6～1.2，可盘活用地3000万亩，为稳增长、调结构提供强大支撑。
 
　　农村土地整治对稳增长的作用也毫不逊色。近年来，许多地方以镇、村为单位，以土地整治为平台，统一规划、聚合资金，统筹推进高标准基本农田建设、中低产田改造、农用地整理、新农村建设等，不仅提高了耕地综合生产能力，改善了农村人居环境，也盘活了农村土地资源，激发了农村市场潜能，带动了农村投资和消费，为城乡统筹发展增添了强大动力。各地农村土地整治的做法和经验，概括起来就是：夯实产权基础、注重科学规划、强化综合整治、依托产业发展、实行民主管理。当前，农村土地整治正在由单一项目到连片整村、由建设偏好到产村融合、由政府主导到村民自主演进，成为农村经济发展的重要抓手，有望释放出稳增长的巨大潜力。
 
　　推进农村土地制度改革，激活农村资源资产
 
    　农村集体经营性建设用地制度改革的基本思路，是允许规划确定为经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，并完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。
 
    　2015年6月下旬国土资源部批准了15个县（市）试点改革方案，从8月24日到9月8日不到半个月内，即有浙江省德清、贵州省湄潭、四川郫县的6宗地块集中入市，拉开了改革帷幕。首批6宗地块入市过程顺利，一些表现超过了预期。一是显化了农村土地资产价值。郫县唐昌镇战旗村地块经过3轮竞价，最终成交价每亩52.5万元；德清县洛舍镇砂村拍卖地块，起拍价947万元，4名竞拍人通过24轮举牌，最终以1150万元的价格出让，扣除32%的增值收益金后，亩均出让收益39.2万元，接近同地段国有土地出让价。二是激活了民间资本。德清这次成交的2宗地土地使用权获得者都是当地人，据分析全县沉淀了约8亿元～10亿元的民间资本，允许集体经营性建设用地入市，将吸引大量民间资本投入当地发展。三是促进了转型升级。德清两宗入市地块原为废弃工矿用地，环境污染严重，这次出让后将开发旅游酒店项目。郫县入市地块原是村办复合肥厂、预制厂，出让后将打造乡村旅游综合体项目，显著提升产业和城镇品质。四是搭建了城乡统筹发展新平台。首批6宗土地入市收取的土地增值收益调节金占成交价的比例从12%～32%不等，将统筹用于农村基础设施和公益设施建设，推动城乡基本公共服务的均等化。6宗入市地块中的两种工业项目都在湄潭，据分析，对于像湄潭这样的中西部农村，集体经营性建设用地入市更利于发挥后发优势，加快就地工业化、城镇化进程。
 
    　农村宅基地制度改革的基本思路，是在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，探索农民住房保障新机制，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。宅基地约占农村建设用地的3/4，潜力远超集体经营性建设用地，但涉及到如何处理宅基地福利功能与财产功能、保障功能与要素功能的关系，因此改革更为审慎。国土资源部于6月下旬批准了15个县（市）宅基地试点改革方案，目前各试点正在扎实开展相关准备。从前期工作看，一是要慎重确定宅基地转让和出租范围，既不能给农村社会结构带来颠覆性破坏，又能有效扩大农民财产性收入渠道，有利于人口流动，促进就地城镇化。二是积极探索农民住房保障的多种实现形式，在农民市民化过程中兼顾当前实际和发展需要，在用地紧缺地区优先落实“户有所居”，同时支持农民住房的改善性需求。三是稳妥推进农村宅基地有偿使用，充分尊重农民意愿，逐步扩大有偿使用范围，推进宅基地节约集约利用，促进城乡要素平等交换。四是同步推进农民住房财产权抵押和农村宅基地使用权抵押，妥善处理宅基地的福利保障功能与金融机构商业化运作之间的关系，探索集体经济组织担保、多户联保、地方政府担保等多种途径，既确保农民基本住房，又化解宅基地抵押权实现风险。五是推进闲置宅基地统筹利用，吸取城乡建设用地增减挂钩和“地票”两种模式的长处，完善和拓展节余用地指标统筹使用范围，建立农民共享开发收益的机制，推动形成城乡统一的建设用地市场。
 
    　（作者为国土资源部调控和监测司巡视员）