增减挂钩指标交易的“鄂州路径”时间： 2016-07-26信息来源：陈威 潘润秋 肖辉　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.02.015
 
    　目前，我国增减挂钩政策仍处于试点阶段，理论界对宏观上增减挂钩政策制度性探讨较多，而在真正落实具体挂钩指标交易操作方面的研究比较缺乏。本文基于湖北省鄂州市农村综合产权交易中心开展的指标交易试点工作，对增减挂钩指标交易进行深入探讨，总结试点实践中的相关经验，希望能为增减挂钩工作的推进提供参考和借鉴。
 
    　国有土地交易须“持证准用”
 
　　鄂州市作为湖北省城乡一体化发展试点区和综合改革示范城市，2012年被国土资源部列为基层改革联系点，同年9月鄂州市农村综合产权交易中心正式挂牌成立。目前，产权中心开展的产权交易项目主要有7项，包括：农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村房屋所有权、林权、水域滩涂养殖权和建设用地挂钩指标、耕地占补平衡指标，简称“五权两指标”。
 
　　鄂州市规定市域范围内，国有经营性建设用地使用权出让实行“持证准用”制度，即国有经营性建设用地（含改变为经营性用途的其他用地）使用权首次出让，竞得人须持有同等面积的建设用地指标，即取得《建设用地挂钩指标证书》方可签订《国有建设用地使用权出让合同》。所以，建设用地挂钩指标交易已经成为产权中心最核心业务。
 
　　当前，建设用地挂钩指标只有通过农村土地综合整治项目获取和在产权交易中心购买所得两种方式。指标的产生和获取都受到严格的控制，以确保指标交易工作顺利开展。指标价格以基准价格为基础，鄂州市农村综合产权交易中心根据相关规定，在对建设用地挂钩指标成本进行调研、测算、审核的基础上，经市政府同意，将建设用地挂钩指标交易基准价格定为16万元/亩。指标证书记载面积可以拆分使用，有效期为两年，有效期内未使用指标将由政府指定机构按照当年的基准价收购。
 
　　对于挂钩指标交易后的收益分配，鄂州市主要存在以下几种形式：村集体和农户自行实施农村土地整治项目，指标价款增值收益归村集体和农户所有；村集体和农户委托投资者、政府土地整治专业机构实施农村土地整治项目的，增值收益由双方按合同约定分享。此外，鄂州市还出台了指标价款分配指导意见，规定土地复垦项目管理成本按照不高于0.24万元/亩核算，复垦成本按照不高于2万元/亩核算，交易成本按照0.4万元/亩核算。复垦宅基地的，指标价款在扣除必要成本后，收益按照85：15比例分配给拆迁农户和农村集体经济组织；复垦农村公共设施用地和公益事业用地收益全部归农村集体经济组织所有。
 
　　自2012年以来，鄂州市先后开展了两批建设用地挂钩指标交易试点，在下辖的鄂城、华容、梁子湖3个市辖区选取有条件的村镇开展工作。为了规范城乡建设用地挂钩指标交易工作，鄂州市先后出台8个相关文件，如《鄂州市指标交易管理暂行办法》、《关于建设用地挂钩指标基准价格的公告》等，快速推进了相关制度建设，形成了特有的鄂州建设用地挂钩指标交易模式。
 
　　指标交易拓宽了城市反哺农村的渠道，有效促进了城乡土地资源的合理配置，刺激农民参与新社区建设和拆旧复垦土地的积极性。以华容区石竹村为例，该村通过引进社会资金迁村腾地，生成增减挂钩指标56.12亩，成交资金898万元，新建农民住宅5.6万平方米，村容村貌明显改善，农民人均年收入增长4000多元。
 
    　同时，鄂州市产权中心通过挂钩指标交易，撬动了更多社会资金投向农村，盘活了农村存量集体建设用地，凸显了集体土地的资产价值，促进了农村经济的转型发展。截至目前，市农村综合产权交易中心累计成交建设用地挂钩指标138例，成交单价16万元/亩，成交面积达到4265.72亩，成交总金额将近7亿元，有力地推进了鄂州市农村综合产权制度改革。
 
    　指标交易面临的困境
 
    　指标交易缺乏必要的法律依据。鄂州市规定，国有建设用地使用权出让，竞得人须持有同等面积的建设用地挂钩指标才能够签订出让合同。但将增减挂钩指标交易作为国有建设用地使用权出让的前提条件，缺乏国家相关法律支撑。当前，国家对于农村建设用地入市交易方面并没有详细规定，导致鄂州市制定的一些规定，无法可依，土地市场发育缓慢。
 
　　统一的定价规则不能反映地区差异。当前，鄂州市集体建设用地指标交易价格是统一价格16万元/亩，此价格是2012年产权交易中心制定的指标基准价格，3年以来一直没有变化。一方面，指标生产成本存在差异。不同区域，土地状况也各不相同，土地整理复垦的成本也存在差异，这在交易价格上并未体现；另一方面，土地极差收益差异巨大。指标使用者以同样价格取得的挂钩指标，但指标落地在不同区域取得的收益却大不相同。不加区分的定价规则，其科学性和合理性有待进一步商榷。
 
　　交易范围受限制约土地资源合理调配。鄂州市挂钩指标交易严格控制在区县范围内，不允许跨区县交易。范围限定的初衷是促进小城镇的发展，实现县域内部资源的调配，但对于鄂州这种地域范围小的城市，限制指标跨区县调剂很难实现资源合理配置。受交易范围的限制，产权中心指标交易活跃度下降趋势明显，土地极差收益不能充分显现，影响了指标交易工作进一步推进。
 
　　交易平台落后已不能满足未来发展的需要。国土资源部《关于下达2014年城乡建设用地增减挂钩指标的通知》规定，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》确定的11个连片特困地区，以及纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区，在优先保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，可将部分结余指标在省域范围内挂钩使用。这11个连片特困区中湖北省范围内共涉及县（市、区）26个，这些区域腾出的挂钩周转指标结余部分可以作为交易对象，在全省范围内进行交易。
 
　　湖北省现有的交易平台主要有两个：鄂州市农村综合产权交易中心和武汉市农村产权交易所。省国土厅确定未来全省范围的交易平台时，必然优先考虑当前已有的两个产权交易所，这对鄂州市农村统筹发展来说是一个战略机遇。但目前，鄂州市农村综合产权交易中心指标交易业务仍局限在市域试点区内，范围有限，具体的交易工作也都是在产权中心柜台式办理，这种小范围交易模式难以适应未来全省范围内指标交易的要求。
 
　　对维护农村和农民权益问题重视不够。当前开展的建设用地挂钩指标交易工作中，农村和农民一直处于被动状态，给予农民的补偿安置基本是一次性完成，被拆迁、被上楼时有发生。未来建立怎样一个利益分配机制来缓解城乡矛盾、保障农民权益，是一个需要认真思考的问题。
 
　　完善指标交易的几点建议
 
　　加快推进挂钩指标交易的制度建设。目前，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》虽然在挂钩工作的原则、责任、管理、报批等方面都做了相关规定，但详细的操作办法仍未出台。各个地方开展试点工作，制定各自的操作办法，规章制度难保和国家相关规定保持绝对一致。国土资源部须加快增减挂钩制度方面建设，做好顶层设计，深入制度研究，进一步细化农村建设用地流转和市场化挂钩指标交易方面的法律法规，使各项工作做到有法可依。
 
　　建立公正合理的定价机制。把增减挂钩项目结余的指标放在产权中心，进行公开挂牌交易，进行资源的市场化配置，是土地交易市场化改革的一个重大突破。产权中心拥有完善的市场化运作模式，但统一的交易价格却与其并不相配。具体地块挂钩指标价格的确定，应该是由指标生成所需要的各项成本、指标落地后产生的综合效益以及指标供需状况共同决定的。未来产权中心应建立一套科学合理的定价机制，综合考虑区位、成本、收益等因素，对每宗交易差别化制定交易底价，避免“一刀切”式的定价模式。
 
　　允许指标交易在市域范围内跨区县调剂。随着全国范围内试点工作的逐步推进，诸如河南中原经济区、安徽皖江城市带等地的指标交易已经跨越了区县界线，开始在更加广阔的范围内配置。对于鄂州这种各区县之间联系紧密的小城市来说，扩大调剂范围实现市域内资源配置更加符合实际。
 
    　建立网络化指标交易平台。建立一个覆盖全省的公共交易平台进行挂牌交易，承接上述26个县（市、区）跨区域挂钩指标交易业务，对全省范围内挂钩指标进行统一调配和管理，是未来指标交易工作的必然要求。这就需要对当前交易体系进行更新升级，建立一套更加严谨的网络化指标交易体系。新的交易平台可以采取互联网网上竞价的模式，指标需求方和供应方，都可以通过网络化交易平台提交指标买卖申请。产权中心可在交易平台上完成审核、公告、确认成交等工作，由此使跨区域指标交易更加方便快捷。
 
    　完善城乡利益分配，保障农村和农民权益。增减挂钩政策的实施不仅实现了土地资源空间上的配置，同时也伴随着各方利益的新一轮博弈。当前鄂州挂钩指标交易完成后主要是以货币形式对农民和村集体进行补偿，结构单一保障体系不完善。从长远考虑，指标交易不能以牺牲农民生存发展权为代价。做好安置补偿工作，在增加农民财产性收入的同时，还应为农村集体组织和农民预留充足的发展空间。一方面，多管齐下，综合货币、房产、土地等多种补偿方式合理安排比例；另一方面，维护农村在土地市场化过程中应得利益，真正把建设新农村政策落到实处，壮大集体经济，保障农村权益。
 
    　（作者分别就读和供职于武汉大学资源与环境科学学院及湖北省鄂州市农村综合产权交易中心）