城镇化进程中农村土地流转的政策分析时间： 2016-07-28信息来源：王恒　作者：hjr_admin　责编：

　　内容提要  农村土地的流转直接受到政策的影响，在不同的历史发展阶段，我国对农村土地流转持有不同的政策。改革开放前，受当时特定的历史环境的影响，采取了与计划经济体制相适应的、只强调土地保障功能的单一制立法政策。改革开放以来，我国农村土地立法逐渐引入了市场机制，在强调土地保障功能的同时，开始遵循和利用市场规律来解决农村土地流转问题，从而实现了由单一制政策向双层制政策的转变。在城镇化进程中，特别是十八届三中全会以来，我国在处理农村土地流转问题上进行了大胆创新，形成了全面深化改革时期我国土地流转的新政策。坚持和完善新双层制政策，对加快我国城镇化进程具有重要意义。
　　关键词  农村  土地城镇化  单一制  双层制
　　DOI:10.16304/j.cnki.11-3952/f.2015.03.009
 
　　城镇化是工业发展的必然结果，是人类社会发展的客观趋势，是一个国家现代化的重要标志。联合国2010年预测，到2050年全世界68.7%的人口将生活在城市，城市人口将增至62.9亿。改革开放以来（1978—2013年），我国城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个；同期的城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。^①城镇化是一项复杂的系统工程，其直观表现就是农业人口向城镇人口转移。农业人口和城镇人口是我国城乡二元社会结构在户籍制度上的体现。推进城镇化进程，就必须涉及到农村土地流转的处理。^②目前，我国土地制度对农民在转移户口过程中涉及有关土地流转问题的处理已滞后于城镇化发展的需要，集中表现为农民土地财产权难以得到有效保护，无法利用市场规律获得“入城”所需要的资本。造成滞后的原因是多方面的，其中有关土地制度立法政策是一项重要的内因。探寻土地立法政策，揭示其自身的演变轨迹，为下一步我国农村土地流转改革理清思路，对加快城镇化进程无疑具有重要意义。
 
　　农村土地流转问题一直是我国制定土地立法的一个焦点。在不同的历史时期，国家对土地流转的态度并不相同；不同的土地流转态度通过土地立法政策得以体现出来。如果以土地立法的视角看待土地流转问题，就可以发现国家对土地流转采取了两类不同的政策：单一制政策和双层制政策。其中，双层制政策随着社会主义市场经济的发展和国家推行城镇化建设的需要，在对待农村土地流转问题上表现出了不同的政策取向，由此有了老双层制和新双层制的政策差异。
 
　　一、单一制政策
 
　　新中国成立以来，我国农村土地制度大致经历了土地归农民所有、农民自主经营（1949—1952年），土地归集体所有、集体垄断经营（1953—1978年），土地归集体所有、家庭承包经营（1978年至今）三个阶段。新中国成立之初，由于要尽快按照马克思主义的基本原理实现社会主义革命，出于建立起社会主义制度的需要，国家采取了“一化三改造”的过渡路线，逐步确立了农村土地集体所有制。为适应国家进行工业化建设、实现“以农养工”的战略需要，必须把农民牢牢地束缚在土地之上。为此，城乡二元的户籍制度肩负起了当时的历史重任。在1958—1970年期间，我国农村户籍制度和农村土地制度高度重合：依靠农村户籍把农民拴在集体土地上，依靠集体土地把农民限制在农村。这样，城乡二元结构被割裂了，农民彻底失去了向城里流动的可能。在当时，那些敢于冲破束缚、擅自到城里谋生的行为被称为“盲流”，涉嫌“盲流”的人被称为“流民”。“盲流”和“流民”现象的出现，反映了当时的中国是一个封闭僵化的社会状态。
 
　　与当时国家采取的计划经济体制相适应，农村土地不能流转而由国家直接支配、征用。这时的农村土地，无论是在农民那里还是在决策者那里，都具有保障作用。对农民而言，土地虽然属于集体所有，但他们凭借其集体成员身份共享集体劳动的成果^③，表面上看好像与土地的保障作用无关，实则不然。我国集体经济组织，无论是早期的低级合作社，还是后期的高级合作社，抑或后来的人民公社，其最初的区域划分标准是土地而非人口。一旦一个地方被划归某个集体，这个地方上的人也就随之归于该集体。所以，土地对农民有着实质的保障意义。对决策者而言，土地不光有保障农民生存的功能，还具有保障工业化建设顺利进行的功能。新中国成立后，我国要用最快的速度实现工业化，需要大量的原材料和农业产品，分散的、落后的农业生产方式无法满足工业化的需要。因此，必须让农民集中起来安心生产，为工业化提供更多的农产品。
 
　　正是充分利用了农村土地的保障功能，拒绝和排斥农村土地的流转，在当时的历史条件下的确发挥了积极作用：稳定农村便是稳定整个社会。国家通过征收、征用等方式使用农村土地，节省了政府财政支出，积累了大量的资金，这对我国进行的工业化建设、改善基础设施建设、推动经济发展具有重要的意义。
 
　　这一时期，有关农村土地立法的政策集中于关注土地的保障功能，土地流转不是当时立法者首要考虑的问题。因此，这种土地立法政策是一种以强调土地保障功能的单一制政策。土地权利主体是清一色的集体经济组织，作为个体的农民被淹没在集体之中，土地流转被排斥在市场交易之外。
 
　　二、老双层制政策
 
　　拉开我国改革开放帷幕的是农村土地家庭联产承包责任制的诞生，土地承包的目的说到底是为了解决吃饭问题（原有的土地制度不能解决好吃饭问题）。穷怕了的农村人对饥饿有着刻骨铭心的记忆。所以，生存保障是当时农村土地制度设计的核心政策。这一政策最为经典的表达就是“交够国家的，留足集体的，剩下的就是自己的”。在1982年到1986连续5年中央发布的关于农村改革的“1号文件”中，都积极肯定了解决农民吃饭问题的重要性。1991年党的十三届八中全会，首次明确肯定家庭联产承包责任制是“集体经济的自我完善和发展，绝不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇”。在1993年的宪法修正案中，农村土地家庭联产承包责任制被写进了我国《宪法》，以解决农民吃饭问题为最初出发点的农村土地改革最终修成了正果。从此，必须注重土地保障功能成为我国有关农村土地立法的重要政策内容。
 
　　与此同时，我国的改革开放事业在几经探索后，最终于1992 年选择了走社会主义市场经济道路。围绕市场经济的建立和完善，我国农村土地立法逐渐改变了以往单一的政策取向，在强调土地保障功能的同时，开始关注土地权利的流转功能。^④1993年《中共中央关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，在坚持集体所有和不改变土地用途的前提下，允许土地的使用权依法有偿转让。这是我国首次认可土地权利可以依法流转的土地政策。后来，这一政策精神相继被《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》等法律所承续。
 
　　事实上，我国农村土地制度改革是在两个方面同时展开的：一方面，必须强调土地对农民的保障意义；另一方面，必须尽量让土地权利流转起来。前者意味着，在我国还没有建立起完善的社会保障体制前，土地不能轻易从农民手中离开。农民丧失土地将会加剧社会矛盾，引发社会动荡甚至革命。我国近代以来的所有革命无一不是与土地密切相关，历史之鉴不可不察。农民手中的土地必须“长期稳定”。后者意味着，为适应社会主义市场经济的需要，所有的生产要素（包括土地、劳动力）都必须自由流通。农民手中的土地权利应该流转起来。如果说，注重土地的保障功能是基于历史经验的总结，那么，注重土地权利的流转将是着眼我国未来发展的需要。这两者都不可或缺，它们共同构成了改革开放时期我国农村土地制度改革的政策取向，被称为双层制政策。
 
　　这一时期我国有关土地立法都提及土地权利的流转问题，但由于没有建立起完善的社会保障体制和废除城乡二元户籍制度的客观实际，在立法政策上，坚持强调以土地的保障功能为主、土地权利流转为辅，土地权利的流转被限制在很小的范围，甚至流转都不一定按照市场规律进行。因此，与只强调农民土地保障功能的单一制政策相比，双层制政策在注重土地保障功能的同时，加入了土地权利流转的因素。
 
　　然而，受制于当时的国情，在处理土地保障功能和土地权利流转功能的关系上，土地的保障功能是双层制政策的主导力量，土地权利的流转功能仅是双层制政策的必要补充。更为棘手的是，土地保障功能的本质内涵在于强调“稳”，与土地权利流转功能的本质内涵在于强调“变”正好相对，由此导致我国这个时期制定的有关土地立法中时常会出现法律在这两者之间发生价值上的冲突。^⑤要解决这些法律冲突，就得理解立法者背后所坚持的政策取向：土地的保障功能是第一位的，土地权利的流转功能是第二位的；只有在实现了保障功能的前提下，土地权利的流转才是被允许的，否者流转就会受到限制。
 
　　这种农村土地立法的双层制政策虽然看到了土地流转的必要性，但由于它并不完全遵循或利用市场规律来实现权利流转，因而是一种老双层制政策。
 
　　三、新双层制政策
 
　　改革开放后，随着市场经济的发展和社会管理的创新，城乡间二元隔离的局面被逐渐打破。自上世纪90年代出现的民工潮，堪称中国特色的城乡之间、区域之间的人口流动。据权威数据统计，目前我国进城务工的农民工每年基本维持在1.5亿人左右的水平。这些农民工为其所在城市的建设和发展作出了重要贡献，却因户籍、土地等制度的束缚，享受不到“城里人”那样的社会福利保障和公共服务，在客观上造成城市里的新二元对立。所以，要加快城镇化进程，实现农民市民化，必须在改革农民户籍制度的同时，变革农村土地制度。
 
　　在我国改革开放事业进入市场经济实践20余年后，国家积累了大量的财富，全国人民基本上解决了温饱问题。在部分学者看来，土地对农民而言丧失了保障功能，即便不依靠农村土地，只要有健全完善的社会保障机制，农民仍然可以独立养活自己。的确，经过数十年的发展，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，农民对土地的依赖已没有过去那样强烈。土地的保障功能发生了动摇，但万万还没有到否定的那一步。在此时代背景下，国家让农民从土地上走出来，进入到城市生活，实现农民市民化。在这个过程中，无疑需要农村土地流动起来。一旦让农村土地流动起来，就必须按照市场经济的价值规律进行交易。市场交易需要确定权利，明晰的产权是交易的前提；市场经济需要参与交易的双方地位平等，实行等价有偿交换；市场交易遵循优胜劣汰的竞争法则，最后会出现贫富、强弱的两极分化。^⑥
 
　　因此，参与市场交易的土地权利如果缺少了必要的“护身符”，农民的土地财产权非但不能得到有效保护，反而会在自由、公平的市场交易口号掩饰下受到“合理”地侵害。因此，在我国推进城镇化进程中，在改革农村土地制度的操作中，所有的立法和实践都必须坚持三个基本的价值判断：首先，要保护农民的土地权利，必须强调土地对农民的保障意义，让农民能够切实依法占有一定量的土地，这点绝对不能虚化。其次，在强化土地保障功能的前提下，土地权流转必须遵循市场交易的价值规律。第三，当土地的保障与土地权利的交易发生冲突时，必须牺牲土地权利市场交易的规则，因为前者是最低级别的正义，必须首先得到满足。
 
　　所以，现阶段我国土地立法的政策应该是在确保土地保障功能前提下坚持土地权利的流转功能。这种土地立法政策没有放弃土地的保障功能，在坚持土地对农民、农业和农村的重要性的前提下，走土地权利流转市场化道路。从本质上讲，它仍属于双层制的政策，只是因诞生于我国全面深化改革的新时期，时代赋予了它新的要求和内涵，因而被称为新双层制政策。
 
　　与老双层制政策相比，相同在于都坚持了土地的保障功能和土地权利的流转功能，相异在于土地权利流转时对待市场价值规律的态度不同：老双层制中的土地权利流转不以市场规律为导向，新双层制中的土地权利流转遵循或利用市场价值规律。
 
　　我国农村土地立法政策由原来的单一制历经老双层制向新双层制转变的过程，其实质是从“土地资源化”向“土地财产化”演变的过程。“土地资源化”意味着土地是一种自然资源，反映的是农民对土地的依赖关系，其核心是通过户籍制度把农民束缚在集体土地上，客观上造成了城乡二元对立的社会格局，是计划经济时代的产物；“土地财产化”意味着土地是一种可交换性的权利，反映的是农民对土地依赖的弱化，甚至是虚拟化，其核心是通过户籍制度改革，取消把农民束缚在集体土地上的农业户口，同时把农民纳入全民社会福利保障体制，客观上实现城乡一体化发展，是市场经济时代的产物。
 
    　四、坚持和完善新双层制政策
 
　　新双层制政策，是十八大以来我国根据全面深化改革的战略需要，结合工业化、城镇化进程的实际情况，在充分肯定农村土地具有的保障功能的基础上，创造性地引入市场机制来改革农村土地制度的过程中逐渐形成的一种指导思想。该政策有两个基本要点：其一，必须坚持土地的保障性；其二，必须充分遵循和利用市场规律实现土地财产权利的可交换性。
 
　　在城镇化过程中，随着农村人口的身份由农民向市民的转变，农民的土地财产权利的保护就显得极其重要。新双层制政策对于建立健全我国农村土地流转具有重要的指导意义，为切实落实这一政策，必须坚持以下几个原则。
 
　　第一，土地权利确定原则。
 
　　土地权利确定原则，简称确权原则，确权原则的本质内涵就是权利法定，根据我国《物权法》的规定，确权原则意味着土地权利的种类必须由法律规定，农民与集体组织不得设定法律没有规定的土地权利种类。
 
　　农村土地权利的种类必须由法律规定，那么，法律赋予农民享有的土地权利有哪些呢？根据《物权法》的规定，我国农村土地在坚持集体所有权的前提下，可以依法设置土地承包经营权和集体建设用地使用权，其中，集体建设用地使用权包括经营性建设用地使用权和非经营性建设用地使用权。宅基地属于非经营性建设用地使用权。根据确权原则的要求，我国农民享有的权利主要有：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，其中与农村土地相关的权利主要是土地承包经营权和宅基地使用权。根据2013年和2014年中共中央、国务院发布的“1号文件”的规定^⑦，对土地权利确权原则作了政策性规定：全面开展农村土地确权登记颁证工作，具体要求是：健全农村土地承包经营权登记制度，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；尽快完成建设用地使用权（包括宅基地使用权）确权登记颁证工作；提高林权证发证率和到户率；完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。
 
　　第二，土地权利稳定原则。
 
　　农民享有的土地权利依法确定下来，必须保持稳定，非经法律许可不得随意更改。在我国，土地权利的稳定主要是指农村土地承包经营权的稳定。稳定土地承包关系一直是国家处理农村问题的一项重要政策主张，然而，囿于现有土地法律规定的制约、土地权利易遭受地方政府公权力的不当干预和自身权利结构的缺陷，土地承包经营权事实上难以稳定下来。为实现稳定土地权利，可以尝试从以下方面改革：一是取消土地承包经营权的期限限制，使其成为无期限的用益物权；二是让登记成为承包经营权的生效要件；三是完善土地承包经营权的权能，让农民享有占有、使用、收益和有限处分的权能；四是取消集体强制收回土地制度；五是承认土地承包经营权可以继承；六是清除土地承包中的行政干预。
 
　　在城镇化过程中，农民一旦难以在城市立足，土地仍是其最后的保障。因此，稳定土地权利的实质是赋予农民必须依法享有一块承包地。
 
　　第三，土地权利流转原则。
 
　　现阶段，农村土地改革的一大趋势就是在确认农民享有土地权利的基础上，尽量把土地财产权利化，用市场等价交换的方式获得价值，以增加农民的财产性收入，为其进入城市生活提供经济支撑。土地权利流转必须遵循市场交换的原则：必须确定交换的双方当事人地位平等，通过自愿原则达成权利交换；土地权利交换不得擅自改变土地用途，特别是耕地的用途，坚持“农地农用”的方针；土地权利交换遵循等价有偿交换，严格限制无偿流转；增强农民在土地权利流转中的主体地位，农民作为土地流转中一方当事人，必须享有知情权和参与权，对土地权利流转的价格享有发言权等。
 
　　关于土地承包经营权的流转。坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，土地承包经营权可以流转、抵押。在坚持集体所有权的前提下，实现农民土地承包权和经营权相分离，放活土地经营权。
 
　　关于集体建设用地使用权的流转。集体经营性建设用地使用权，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。农村集体非经营性建设用地不得进入市场。在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
 
　　注释：
　　①参见中共中央、国务院：《国家新型城镇化规划（2014—2020）》。
　　②有学者认为，城镇化进程中必须解决好四个主要问题：其一，取消农村户口和非农村户口的二元双户制度；其二，逐步剥离附加在户籍上的城市福利和社会保障功能；其三，正确处理好农民市民化过程中农村土地问题；其四，城镇化的成本分担机制。其中，土地问题是城镇化的关键环节。参见李振京、张林山等：《我国户籍制度改革问题研究》，山东人民出版社2014年版。
　　③当时的这种基于成员身份的平均主义分配，既不能解决农村的温饱问题，更严重束缚了农民的生产劳动积极性，造成农村经济几乎处于瘫痪状态。这成为后来农村改革的一个突破口：搞活农村经济、释放农村生产力，解决农民的吃饭问题。
　　④在我国，土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。所谓的“土地流转”其实是“土地使用权流转”。在实践中，人们常常简单地用“土地流转”概念来表达“土地使用权流转”，这是一个具有中国特色内涵的约定俗成的表达方法。因此，本文中的“土地流转”与“土地权利”流转两者内涵一致。
　　⑤有学者以农村土地承包经营权为例，详细列举立法在处理土地保障和土地流转问题上所面临的冲突和矛盾。参见刘俊：《土地承包经营权性质探讨》，《现代法学》2007年第2期。
　　⑥这是市场化改革我国目前必须面对的一大社会问题。我们能做的是用国家法治建设来保障社会公平，让贫富、强弱差距控制在合理的范围内，尽量减少因两极分化带来的改革阻力。
　　⑦2013年和2014年中央“1号文件”分别是《关于加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的若干意见》和《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。
 
　　参考文献：
　　①高学武、魏国学：《城镇化视野下城中村治理困局的破解之策》，《宏观经济研究》2014年第3期。
　　②丁关良：《1949年以来中国农村宅基地制度演变》，《湖南农业大学学报（社会科学版）》2008年第4期。
　　③傅晨、任辉：《农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的机理：一个分析框架》，《经济学家》2014年第3期。
　　④辜胜阻、李洪斌、曹誉波：《新型城镇化改革的原则与路径——十八届三中全会的城镇化新政》，《江海学刊》2014年第1期。
　　⑤马凯：《转变城镇化发展方式提高城镇化发展质量走出一条中国特色城镇化道路》，《国家行政学院学报》2012年第5期。
　　⑥任远：《人的城镇化：新型城镇化的本质研究》，《复旦学报》2014年第4期。
    　⑦杨重光：《城市化过程中土地政策调整与人口户籍变更》，《中国土地科学》2000年第6期。
    　⑧禹桂枝：《土地承包经营权流转与农地产权制度的完善》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2008年第2期。
    　⑨张千帆：《农村土地集体所有的困惑与消解》，《法学研究》2012年第4期。
 
    　（作者单位：西南财经大学法学院）
 
    　责任编辑  徐敬东