土地违法行为的法经济学根源及有效治理时间： 2016-07-26信息来源：杨永磊 张光宏　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.02.009
 
    　土地违法行为从广义上讲是一切违反国家土地管理法规，给社会造成危害、有过错的行为；狭义的土地违法行为仅指违反土地管理法律规定，但尚未造成犯罪的行为。本文所研究的对象是狭义的土地违法行为。
 
    　当前土地市场活跃，诸多相关土地违法问题伴生，主要表现在未批先用、以租征、违法审批、违规出让、行政不作为等方面。那么，行为主体为何要选择违法行为？其动因是什么？
 
    　土地违法行为的“成本——收益”分析
 
    　现代经济学对人行为的考察都是以“经济人”为假设前提的，其行为的目的在于追求自身利益的最大化。因此可以说：行为主体的行为选择取决于该行为结果的预期收益大于实施行为所支付的成本。土地违法行为无疑是在一定成本的约束下、行为人对利益最大化的追求。因此，要发现土地违法行为的发生机制，必须对土地违法行为的成本和收益做出分析。
 
    　土地违法行为的成本包括实施土地违法行为的资源消耗、实施违法行为所造成的社会后果以及由违法行为所引起的社会给予的惩罚和制裁。土地违法行为的成本按其存在的形式可以分为以下两种：
 
    　经济性成本。经济性成本主要表现在实施土地违法行为的资源消耗和国家对土地违法行为的经济性制裁。经济性制裁则包括货币制裁和实物制裁等，属于法定成本。货币制裁如罚款、没收违法所得、滞纳金等，实物制裁比如强迫转移土地使用权等。经济性成本容易度量、易于控制，从经济成本角度防控违法可操作性强。
 
    　行为性成本。行为性成本主要是行为主体在违反土地法规定时要承担的行为性约束，比如限制宅基地申请、限制土地竞拍、限期拆迁地上非法建筑物、恢复土地原状等。行为性成本具有个体差异性，对于不同的土地违法主体，同一行为性惩罚表现出来的行为性约束效果不同，产生的成本也不同。
 
    　影响土地违法行为成本和收益的因素主要有法律设定、行为机会和执法水平三种因素。
 
    　一是法律设定。即法律对土地违法行为惩罚和制裁的设定。它直接决定了土地违法行为成本的高低。如土地违法行为成本法律设定过低，违法行为获得的收益足以抵消其法定成本，基于利益最大化的考虑，行为人自然会选择实施土地违法行为，违法行为就难以得到有效的制止。
 
    　二是行为机会。即指由外部条件构成的行为主体实施特定土地违法行为的现实可能性。土地违法行为机会越多，土地违法行为实施成本就越低，行为人就会倾向于实施土地违法行为获得收益。
 
    　三是执法水平。国土部门执法水平源于管理者的管理能力，包括执法者的专业水平、工作态度、职业修养等。执法水平越高，土地违法行为就越容易被发现，违法行为的被追究率就越高，相应的违法成本就越高。
 
    　当前土地违法行为产生的法经济学根源
 
    　土地违法行为追究率过低。特别是对于地方政府的土地违法行为，普遍存在不追究和避重就轻追究现象。究其原因，主要源于目前的土地行政管理体制。国土资源管理部门虽然实行了省级以下的垂直领导，但是国土资源部门仍然属于地方政府的职能部门，“人、财、物”依然受制于地方政府，这就很难对土地违法行为形成有效的监督。
 
　    土地违法行为惩罚力度不够。目前土地违法行为惩罚力度不够主要可以从政府土地违法行为和其他单位和个人违法行为两个方面讨论。在政府土地违法行为方面，地方国土部门与地方政府的行政隶属关系导致了其对政府土地违法行为的惩罚力度不够。而对于单位和个人的土地违法行为，国土部门惩罚力度也相对较弱。如对于出让的城市土地“满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”这项规定，现实中鲜有因土地闲置未动工开发而被无偿收回的，公司受到少量的经济性惩罚。低额的罚款所形成的土地违法成本远远低于土地违法所带来土地增值的巨大收益，导致违法人基于利润考虑仍然选择实施土地违法。
 
    　国土管理部门执法水平不高。国土执法活动是一项综合性活动，需要多学科知识的支撑。当前国土部门执法人员组成较为单一，难以满足国土执法活动的现实需要。执法水平不高导致了无法有效的甄别土地违法行为的性质、种类和处罚法律适用，对隐性的土地违法行为难以发现，也降低了土地违法成本。
 
    　土地违法行为的法经济学治理路径
 
    　科学评估和合理设定土地违法行为的法定成本。首先，土地违法行为的法定成本必须经过合理的评估，法律的设定必须经过“成本—收益”分析。原则上，土地违法行为的法定成本应足以弥补受害者的损失和补偿对国家社会、经济、环境造成的不良影响，还应足以有效的遏制土地违法行为的发生。所以，土地违法行为设定的惩罚性成本应该大于实施这一违法行为的预期收益。
 
    　提高国土管理部门执法水平。提高国土管理部门的执法水平可以从人员构成方面入手，吸引具有法学、管理学、经济学背景的人才加入到执法队伍中，从而优化执法队伍的专业组成，形成科学高效的执法队伍，及时发现和处理土地违法行为，提高土地违法行为的成本，降低土地违法行为的发生。另外，提高执法水平需要引入现代科技作为工具支撑。通过运用新技术为土地资源执法提供对土地资源的全天候、无缝隙覆盖。
 
    　减少土地违法机会。一是要及时完善土地管理制度，比如完善土地违法行为卫片检查和定期现场巡视制度，消除可能存在的土地违法机会。二是重新进行权限调整，避免因为特殊权限而导致土地违法行为。比如可以适当调整地方政府的征地权限，对地方政府的征地行为进行必要的限制。
 
    　加强行为成本约束。对于部分违法主体因经济实力较强、土地违法收益高，仅采用经济性惩罚的方法，难以形成有效震慑的，这就需要引入行为性惩罚，从行为的角度对其形成有效的约束。如：对于拒不交还土地等违法行为，可以采用停止其正常用地申请等行为性惩罚加以规制。现实中，应对不同类型的土地违法行为，采用差别化行为惩罚措施，有效提高其行为成本。
 
    　（作者分别供职于嘉兴学院城乡一体化研究院合作社与农村法治研究中心、中南财经政法大学工商管理学院）