发改委肖金成：要富裕农民必须减少农民时间： 2016-08-31信息来源：连希蕊　作者：gds_admin　责编：

城镇化，我们从头说起

　　——访国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成

　　城乡一体化要通过城镇化实现

　　“很多人并不清楚什么是城乡一体化，什么是城镇化。要讨论得先把概念厘清。”国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成以介绍让不少人困惑的基础概念作为采访的开始。

　　城乡一体化的提出根本是因为我国是由城乡二元结构组成。肖金成表示，农民与城镇居民在户籍、土地、(住房)社保、电力制度、甚至在生命价值的体现上都存在较大的差别(如：车祸理赔)，中国要和谐发展“以人为本” 面临的不仅是这些制度的不统一，同时也是如何对农村经济和城市经济体系的二元结构进行协调运转的问题。肖金成认为，“城乡一体化” 的核心就是将这种不平等二元结构矛盾变为一元体系，要解决农民收入低并让他们享有城市人一样的生活福利是一个非常复杂的长期性问题，现在我们的目标就是要让农民与城市居民享有同样的生活保障体系。肖所长接着说：“制度体系的一体化，并不意味着要把农村与城市的功能变成一样。它是与人关系的一体化，是平等关系的建立，不是一样化。可以说，二元结构变一元结构即是城镇化的过程。”

　　城乡一体化的重点是要解决农民、农村以及农业的“三农”问题。从2004 年至今，中共中央已经连续9 年在年初发布“一号文件” 关注三农问题，但直至今日，中国城乡二元经济的格局似乎并没有得到缓解。肖金成表示，多年来我们专注于城市的工业化发展，在“三农” 问题上欠账颇多，城镇化和城乡一体化是并行问题，需要逐步地进行政策引导、协调发展。

　　“要富裕农民必须减少农民”

　　世界银行[微博]的数据显示，2010 年，中国农业劳动力人均增加值只有545 美元，而全球的平均水平为1061 美元。然而，这并不表明中国农业技术水平低下，因为中国每公顷耕地的谷物产量为6988 公斤，远超美国和日本，几乎是全球平均水平的两倍。“在占中国劳动人口20% 的农民所创造的农业增加值只占中国GDP 的5% 的格局下，农村的根本出路是土地规模化、生产机械化、农民专业化。而达到这一目标的根本问题是如何将2/3 甚至4/5 的剩余劳动力转移出来。我国的GDP 产值就那么大，但是人口数量巨大，太多人去分摊，总量的分母太大， 总体的人均收入如要提高，就要通过城镇化， 要富裕农民必须减少农民。城镇化是工业化的伴生物，城镇化给城市的工业化创造了就业岗位，城市对服务人员岗位的需求也会促进城市的发展，而这同时也要求城市的承载能力进一步得到提高，在城市的吸纳问题得以解决后，农村与城市才能协调发展。因此，中国要提高农业劳动的报酬，只有靠减少农业劳动人口，增加城市人口总量。”肖金成分析说道。

　　从经济理论来说，肖所长表示，城镇化扩大了内需。他说，农村经济模式没有商品化， 抛开一部分进城的农民，农村人少了，需求降低，多余的农作物产出只能卖给城里人，交换关系由此建立。农村与城市最大的区别是它自给自足并没有灵活的市场机制。简单来说，在农村， 如果一户人种苹果树，大家都跟风种，这就会出现交换力的缺失，因为农村不像城市有相对应的市场需求。城市则不种农作物，它生产工业，对农产品(13.230,-0.11,-0.82%)需求大。但是随着农业机械化水平的提高，城市人口如果消耗不了农村产出的农作物，农产品价格也上不去，农民也富裕不了。这样一来也需要增加城市人口对农产品进行消耗。同时，城市、农村是两种不同的劳动力配置方式， 产能水平悬殊很大， 城市产能是农村的数倍。比如：在城市一年能挣5 万块钱， 可能在农村只能挣5000 块钱。劳动力迁移是一个市场行为， 如此大的工资悬殊和城市所能提供的大量就业岗位使得农村人口自然都跑到了城市。通过不断地迁移， 农村人口的产能迅猛增长， 这对经济增长十分有利。“可见简单的转移就拉动了经济增长， 这就是配置效率。”肖金成解释说。

　　既然预测估计至2030 年，我国城镇化水平将要提高到70%，未来将有3 亿人进入城市和城镇，相当于美国的总人口。不通过农村人口的转移，不大幅降低农村地区的人口，增加城市和城镇的人口，中国的三农问题就很难解决，中国的城乡差距问题也很难解决。要缩小城乡的差距，要解决三农问题就必须大幅度减少农村人口。随着机械化水平的提高，农村劳动力不断富余，肖所长认为：“让农民进城，城镇化是解决三农问题的钥匙。”

　　农民进城是本质

　　“英文讲urbanization，其实就指城镇化，也是城市化。二者并无差别。只是由于我国地缘广阔，将市、镇、村进行了划分，一些人就认为城市化不是城镇化，其实不然。不论是城镇化或者城市化，本质就是让农民进城。”肖金成说。

　　随着城镇化水平的提升，越来越多的农民工流向城市，2000 年，中国拥有360 万个自然村，但到了2010 年已剩270 万了。肖金成说，从2009 年的统计指标来看，当时我们的城市化水平是46.68%，全世界平均的水平是50%。而到了去年，国家统计局通报发布我国的城镇化率已达到52.57%，城镇化在几年间达到了每年1% 以上的增速。据世界银行估计， 中国城镇居民人口到2030 年有可能上升至三分之二，也就是每年大约增加1300 万城市居民。我国城镇化率从1978 年的18% 上升到2012 年的53%(中央党校“新型城镇化与社区建设”课题组新近发布的报告称)，在规模快速扩张的同时，在一定程度上忽视了“人” 的城镇化、生态环境的保护和城乡一体化发展。在城市流动人口快速增长、老龄化等诸多因素作用下，城市配套设施缺位、服务短缺，社区建设滞后等矛盾显现。我国的城镇化进程在人口数量上大跃进，可在“质量”上仍欠火候。国务院总理李克强在多个场合提出“城镇化是以人为核心的城镇化”的理念，如何实现“人口”的城镇化成为衡量新型城镇化质量的关键。

　　经济学家许小年[微博]说：改革开放30 多年至今，我们可记得什么时候搞过城镇化的规划？可曾制定过什么样的城镇化政策？从来就没有。没有宏伟蓝图，没有统筹兼顾，没有配套政策， 没有资金安排，甚至连试点推广都没有，不知不觉中，城镇化率就从1978 年的18% 上升到2012 年的53%。即使扣除进城不落户的农民工， 城镇化率也达到了35% 左右。城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动，而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果，就像小孩子的身高是自然生长的结果，而不是家长调控的变量。肖所长也认为，城乡统筹就是由政府做主体牵头负责推进城镇化进而实现城乡一体化。“城镇化” 是社会经济发展的必然趋势， 它是一个渐进的过程。试图减缓或操之过急都将带来严重后果。因此， 除了采取鼓励农民进城定居的政策和转变固有的观念之外， 要采取相应的措施， 制订并逐步完善管理办法， 创造实施这一政策的各种条件。

　　城镇化强调要解决农民进城后怎么生活的问题，肖金成说，这其中包括了住房、就业、教育等多个方面。目前与发达国家相比，中国农业劳动人口的社保覆盖率和保障水平非常低，老无所依、老无所养问题突出，而农业转移人口也存在同样的问题；即便社保已覆盖的部分，保障条件与城市人口相比也差距较大。“如何让农民进入城市，并留住他们，是城镇化的难点所在。”肖金成补充道。

　　土地和户籍制度的改革任重而道远

　　中国经济保持高速增长三十年源自三大要素：农村廉价劳动力释放、出口带来的世界市场和改革带来的制度红利。而中国经济在过去30 多年的高速增长中，绝大部分的公共支出都用于城镇发展，在城镇化的扩城过程中，通过征地给农民的补偿大约只占土地出让金收入的不足5%。“中国经济对农村的欠账太多， 在水利灌溉、提供清洁饮用水源、排污及垃圾处置等方面均存在大量历史欠账，更不用说在教育、医疗及文化娱乐等公共服务上了。过去30 多年来农村流向城镇的劳动力估计在三亿以上，农村几乎纯粹成为提供廉价劳动力的地域。如今农村除了长三角、珠三角等城市邻近乡村与城镇差距较小外，中西部地区的城乡差距依然巨大。城市在吸纳农村土地的同时，还应当同步做好失地农民的市民化问题。”肖金成严肃地说。

　　肖金成表示，目前，城镇化就有土地和户籍两大关键问题需要攻克。

　　“户籍制度的改革就是为了让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。由此而产生的公共设施与服务的投资需求，通过财政改革解决，不能以地方财政难以承受为名，继续保持歧视性的户籍制度，阻碍劳动力的流动。”肖金成说。而国家发改委副主任徐宪平在日前表示，按照分类推进的基本原则，政府有望全面放开小城镇落户限制，由地市级以下城市向大城市有序推进，逐渐解决现有2 亿多和每年新增1000 多万农民工的半市民化问题。同时，我国政府承诺今年新开工建设600 万套保障房、基本建成460 万套保障房。住房问题只是让农民安然进城的第一步，农民家庭的教育、医疗等社会保障体系的建设却是更多有待解决的疑难课题。

　　在新型城镇化初期，更多的争议来自于土地。肖金成告诉记者，推进土地制度改革是必要的，产业推动城市发展是趋势，所以其所用用地规划应该有，否则如果城市不断扩张，耕地被占用的风险极大。目前的集体土地不能流转，同时在集体土地产权的设置上还不够清晰，这一点要突破就需要从确认农民土地权利入手。国务院此前就强调18 亿亩耕地的红线坚决不能突破，不仅要管到2010 年，而且要管到2020 年甚至更长时间。然而， 从近十年的各项数据看，这条“18 亿亩红线”， 保住的恐怕仅仅是数字，而不是耕地的实质安全。从国土资源部公布的全国耕地总面积看，自2001 年的19.14 亿亩，到2008年的18.257 亿亩(2009 年至今的数据未公布)，全国耕地保有量尽管仍在18 亿亩红线之上， 但仍呈减少趋势，且逼近18 亿亩红线。国家环保部部长周生贤于2011 年10 月25 日在十一届全国人大常委会第二十三次会议的正式报告中批露，中国受污染的耕地约有1.5 亿亩，占18 亿亩耕地的8.3%。污染最严重的耕地主要集中在耕地土壤生产性状最好、人口密集的城市周边地带和对土壤环境质量的要求应当更高的蔬菜、水果种植基地。周生贤在报告中还透露，中国当前约有1.2 万座尾矿库，其中危、险、病库占12.4%，对周围水和土壤环境污染严重。不可否认，城市的快速发展带来的经济效益不可小觑，可同时对于耕地的占用量非比寻常，污染情况也日益严重。如何提高土地的使用效率(容积率)，同时注重生态环保问题，无疑是城镇化在土地问题上的一大焦点议题。

　　肖金成同时表示：“现在的土地所有制要‘一户一宅’，如果出现农民进城留下房屋土地的闲置情况，农地不应该随意交易，土地的私有化并不可取，承包转让也要在用途确立下才允许进行。而这就牵扯到地方政府如何对各户人家土地进行管理的问题。另外一方面来说，同样是土地，城市和农村的区别使得住房房价差别显著。经济学理论告诉我们价格要体现价值。市场产权的一体化则需要一个标准的制定，比如设定用地极限制度。这些年来地方政府通过卖地、过多地依赖房地产开发获得税收收入这一体制很危险。许多地方政府哭穷是不合理的，城镇化要尊重城市居民和农民的土地产权，不能再像从前那样大笔一挥就开始圈地。”

　　“用地极限”是国土资源部副部长胡存智近期提出的要在今后城镇化的用地规模和规划上进行制定。肖金成对这一观点表示赞同，他也认为对于城市规模的引导和控制并不容易，但以用地标准控制人均用地还是比较容易的， 因此要通过集约节约的办法控制用地过快扩张，对人均用地进行适当控制是有必要的。同时，肖金成还表示，对于我国不同地区应当进行区别化政策对待，城镇化意味着未来三分之二的农村要消失，如果农田被占用，用以不具生产效率的地产开发或者相关联的无序开发规划都是城镇化的失败。城乡的发展要因地制宜，设置相应的用地方法标准用以防范城镇化的过快发展，同时保障耕地面的质量与数量的相关政策的下达积宜早不宜迟。

　　从“集聚效益”到“大城市病”

　　“集聚经济是指企业向某一特定地区集中而产生的利益，是城市存在和发展的重要原因和动力。城市具有明显的聚集经济效益， 正是它促使企业向城市聚集， 使城市规模日益扩大， 变成拥有成千上万个企业的地区。世界上大城市的劳动生产率、按人平均的工业产值、国民收入等，一般都高于全国平均水平。在地理空间上高度聚集的新产业，极大地促进了区域经济的发展和科技创新，成为这些国家和地区经济竞争力的典型代表。我国自从改革开放以来，特别是随着我国经济特区、经济开放城市和经济开发区的不断发展，以产业群为代表的聚集经济已经是推动我国区域经济发展的重要力量。”肖金成介绍道。而让所有人兴奋的“城镇化将在未来十年拉动40 万亿投资”从根本上而言更多的就来自于集聚效益的发挥。

　　“在城镇化的初期阶段，集聚是城镇化的主要特征。城镇化是工业化的必然结果，又是工业化的促进器。”肖金成说。我们现在看到的华西村就俨然是城市，因为其居民人口主要靠第二、第三产业。这是一个社会新城市，它的形成同时也是城镇化的过程，居民收入的来源就将当地人的城市居民身份与农民区别开来。肖金成强调，实现集聚效应的主体是企业和城乡居民，而不是政府官员，因为官员没有积极性也不可能掌握这么详尽的信息，他们不知道哪些企业具有规模效益，不知道企业之间应该怎样分工和协作，不知道哪些企业需要什么资源才能创新成功；他们也不知道农民进城后到哪里工作才能安居乐业。这些效应更多的是企业与个人在自身利益驱使下，由价格信号指导，经历无数次试错，通过市场上自愿交易而实现的。

　　然而大城市不仅能产生巨大的经济效益，其发展起来后随之而来的马太效应和“大城市病”也不可小窥。肖金成说，农村像非洲，城市像欧洲，或者形成如拉美国家中出现的众多城市贫民窟。这样的场面我们不愿意再在中国继续看到。

　　但是，随着各个城市群和超级大城的形成， 垃圾处理、污水污染等环境污染问题也日渐严重。肖金成说，如果要避免这样的病症出现，就得客观要求政府在城市规划、管理和建设上进行科学统一的管理。肖金成还强调说，城镇化初期对于房屋建设的标准需要提高。我们城市现在面临的很多环境污染问题大多是由于城市设计不全面，规划不长远，建设时间短，管理上没有经验造成的。目前城市的管理水平还有待提高，但确实，这是一个不断学习的过程。我国的城市发展迅速， 城镇化发展迅猛，快速发展对于时间的压缩就造成了积小成多的问题涌现。在进一步城镇化的大课题下，政府需要调整规划，城市扩大速度太快、操之过急并不好，不过现在城市出现的个别严重的现象和隐患不是必然，我国在城镇化上具有后发优势，但也有急功近利的问题。肖金成提醒说。

　　从大城市再到城市群

　　大城市多了怎么办？我国“十二五”规划提出走有中国特色的城镇化道路，即以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市的压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市一体化建设和网络化发展。肖金成说，如今，长三角城市群、珠三角城市群中有很多小城镇集聚了很多产业，和城市群有非常密切的关系。另外，在城市群里大中小城市和小城镇能够协调发展，而且基础设施能够共享共用。“根据我们的研究，中国已经形成了10大城市群，即长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、长江中游城市群、中原城市群、川渝城市群和关中城市群。”根据2009年的统计数据10大城市群的面积占全国国土面积的11%， 承载人口是39.24%，GDP 占全国的比重将近2/3。从这些数据可以得出两个结论：一是城市群是中国经济的重要支柱， 10 大城市群就是中国经济的10 大支柱。二是区域之间的差距还很大。城市群内占全国1/3 的人口享有2/3 的GDP，另外2/3 的人口却只有1/3 的GDP，这就是区域差距，未来要缩小区域差距，怎么办呢？有两个途径：一个途径是城市群内的产业向城市群外转移， 转移出来1/3；另外一个途径，城市群之外的人口转移到城市群中1/3。实际情况可能是产业向城市群之外转移，人口向城市群之内转移，不可能仅是单向流动。从难易程度来看， 人口向城市群内转移成本比较低，现在很多城市群内的城市和城镇产业发展的空间还很大。长远来看，这些正在建设中的世界级城市群将矗立在世界的东方，和北美、欧洲、日本的世界级城市群遥相辉映。

　　如今，由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划纲要(2011-2020 年)》(下称《规划》)即将对外公布。《规划》可能涉及全国20 多个城市群、180 多个地级以上城市和1 万多个城镇的建设。而近期民政部有消息称，目前全国酝酿撤县设市( 区) 的县就有上百个，而据来自地方政府层面的说法，仅仅在广东、贵州、云南、陕西四个省份，就有60 多个县提出撤县设市( 区)。

　　从政府到民众，从企业家到个体户，大家对于城镇化建设积极性不可比拟，但是如何让城镇化开始灵活运作，融资就是一个刻不容缓的首要课题。在现行制度下，地方政府需要承担超出地方财政承受能力的社会服务支出，迫使资金紧缺的城市出售农地用于开发，同时也加剧了土地使用的浪费。国家发改委财政金融司司长田锦尘此前就表示，未来要解决好城镇化的融资问题，就一定要在稳定现有的融资渠道的基础上，大力发展直接融资。未来更需要发展、潜力最大的是直接融资渠道，包括债券市场、股票市场，而目前各地城镇化建设资金主要来源于贷款，这是一种间接的融资方式。“城镇化不仅牵扯到城市的吸纳能力，也牵扯到钱从哪儿来到哪儿去，相关法律法规健全等诸多问题。”肖金成补充道。

　　城镇化拉动40 万亿投资的未来是非常美好的，可是如何走到美好未来却需要“过五关斩六将”的长远规划。城镇化发展到今天，我们喜忧参半。既然城镇化是一个自然规律，希望从中央到地方的各级政府能更好地引导城市发展，将二元结构的矛盾逐步消退，为更多的中国人提供生活得更好的空间。


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