美国农民土地权益保护机制及评价启示时间： 2016-09-02信息来源：张伟 李长健　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：研究目的：总结美国农民土地权益保护方式和特点，对美国农民土地权益保护机制进行分析，为中国农民土地权益保护提供借鉴意义。研究方法：文献研究法。研究结果：美国土地交易和土地立法实践形成了美国农民土地权益“三层次”保护机制，即美国农民土地权益保护机制价值层、机制制度层、机制实体层。研究结论：美国农民土地权益“三层次”保护机制对中国有借鉴作用；中国应建立法治化、市场化、国际化和现代化的农民土地权益保护机制价值层；加快颁布实施《农村集体土地征收补偿条例》，完善中国农民土地权益保护机制制度层；发展集体经济组织，创新中国农民土地权益保护机制实体层。
    　关键词：土地制度；土地权益；“三层次”保护机制；美国
　　中图分类号：F301.1  文献标识码：A  文章编号：1001—8158（2016）01—0047—06
　　收稿日期：2015—05—08；修稿日期：2015—11—05
　　基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新型城镇化进程中农民土地权益保障研究”（14JZD014）；湖北省高等学校优秀中青年科技创新团队计划项目“城乡一体化发展与基层社区治理创新研究”（T201528）。
　　第一作者：张伟（1987—），男，湖北广水人，博士研究生。主要研究方向为农村土地制度改革研究。E-mail: gageila@126.com
     
    　1 引言
 
　　中国“三农”问题的关键是农民问题，农民问题的核心是农民利益问题^[1]，农民利益问题的突破口是农民土地问题。农村改革是全面深化改革的重要内容，农村土地制度改革是农村改革的核心，《深化农村改革综合性实施方案》要求坚持保障农民权益原则，“把保障农民根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点”。2015年中央一号文件中提出，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，保障农民土地权益”，保护农民土地权益已上升为政府重要议题。全面深化改革时期，解决好中国农民土地问题成为加快推进新型城镇化和农业现代化的关键所在，而中国农民土地问题解决的核心在于协调农民与其他主体的土地权益关系，构建农民土地权益保障与发展机制。当前农民土地权益保障问题日趋紧迫，农民土地权益受损成为危及城乡关系失衡和农村社会稳定的重要诱因^[2—3]。农民土地权益保护不仅仅是农民问题，已逐渐成为社会焦点问题^[4]，关系农村经济社会乃至整个社会的持续稳定。
 
　　中国农民土地权益保护不仅需要立足国情，而且需要积极借鉴西方发达国家城镇化过程中保护农民土地权益的成功经验和做法。美国农业的生产方式和生产力水平都处于世界发达之列，农业现代化程度高，很重要的原因是得益于其较为完善的农民土地权益保障机制体系。美国在土地规划、土地生态价值提升、土地征收和土地流转等方面形成了稳定的土地权益保护措施，美国土地产权制度和土地法律制度对农民土地权益保护发挥了积极作用，构成了美国农民土地权益保护机制的内在核心。因此，为完善中国农民土地权益保护制度，探讨美国农民土地权益保护问题尤为必要。
 
　　关于国外土地权益保护问题的研究，更多的是立足土地产权保护方面来展开的，如从土地制度变迁^[5]、土地征收^[6]、土地流转^[7]和农民权益^[8]等方面探讨对农民土地权益保护的影响，较少对单一国家土地权益保护问题进行系统化深入研究。美国在土地产权保护制度、土地征收补偿制度、农场局制度等方面有其独特之处，本文从中国农民土地权益保护问题症结出发，通过对美国农民土地权益“三层次”保护机制等方面的系统梳理和分析，为中国创新农民土地权益保护提供启发意义。
 
    　2 中国农民土地权益保护双重囿限
 
    　2.1 中国农民土地权益保护实践囿限
 
　　目前，农地征收问题是中国农民土地权益保护最突出的问题，农地征收引发农民自焚等暴力拒迁的社会事件，严重损害了公共利益和农民土地利益实现。农地征收问题主要体现为，农地征收目的公益化、农地征收程序规范化、补偿标准市场化三个方面：《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农业法》、《土地管理法实施条例》等法律颁布时间不一致，对农民土地权益保护方式、重点也不尽相同，对农地征收范围及公共利益涵义界定模糊，阻碍了公共利益实现和农民土地权益的实现；相关法律出台以后，法律解释、实施细则以及管理办法等并未与其形成配套，导致农地征收程序规范性不足，侵害了农民土地权益；农地征收补偿缺乏统一的标准，补偿方式较为单一，较多的土地增量利益没有纳入补偿的范围之内，损害了农民土地权益和集体土地利益。
 
    　2.2 中国农民土地权益保护制度囿限
 
　　中国农民土地权益保护价值目标发展性不足：农民土地权益保护更重视经济效率取向，社会公平性容易被忽视；重视政府干预手段，市场力量作用发挥不够；重视基础性生存权保护，发展权保护不足。中国农民土地权益保护制度完整性不足：农地产权不清，导致农民土地利益冲突与流失；缺少专门的《农村集体土地征收补偿条例》，导致农地征收补偿不合理；土地权益表达和诉求渠道狭窄，导致农民土地发展权利受到限制。农民土地权益保护运行机制多元性不足：农民土地权益组织化保护主体欠缺，以单个农户分散化自我保护为主；社区作用缺乏明确法律规定，社区保护主体作用虚化；集体经济组织功能弱化，土地利益发展共享机制缺失。美国农民土地权益保护长期形成的实践经验和制度经验，对完善中国农民土地权益保护机制目标发展性、农民土地权益保护制度完整性和运行机制多元性提供重要的借鉴意义。
 
    　3 美国农民土地权益保护机制
 
    　3.1 美国农民土地权益保护机制价值层
 
    　美国农民土地权益保护机制价值层指在美国农民土地权益保护的理论与实践中形成并指导农民土地权益保护实践活动的系列价值观念。美国土地权益分为地下权、地上权和空间权，这三层权益可以分别转让^[9]。1784年土地法令规定，将西部土地划分若干区，移民移入后可获得自治权，给予移民者基本的土地生存权与发展权；1787年西北土地法令，详细规定俄亥俄河流域以北土地的处理办法，保障了人民基本权利^[10]。除法规条例中，美国农民土地权益保护机制价值层内容更多散见于美国土地权益纠纷判例，并在美国土地交易的实践中得到充分体现。在美国土地立法和土地交易实践中，逐渐形成了美国农民土地权益保护价值层，包括法治化与市场化、组织化与社区化、安全化与效率化、生存权与发展权平等。
 
　　法治化与市场化是美国农民土地权益保护的手段，美国土地权益保护方面的法律沿用了英国的土地法体系，包括土地占有方面的权益和土地非占有方面的权益^[11]，体系繁琐的土地法律体系是美国农民土地权益的重要屏障。市场化保障美国农场主在土地征收和流转过程中获得市场化标准的经济补偿，保障农场主的经济利益。组织化与社区化是美国农民土地权益保护的基础，组织化与社区化使得美国农场主联合起来，集中力量捍卫自身利益。美国有数量众多的涉农正式组织和非正式组织，如农场局是由美国众多农场主形成的，在保护农民土地权益方面发挥着关键性作用。安全化与效率化是美国农民土地权益保护的目标，美国土地征收和流转过程中兼顾效率和安全，追求效率与安全的统一。生存权与发展权平等是美国农民土地权益保护的核心，保护农民土地权益不仅是保护农场主最基本的土地生存权，更要保障农场主土地发展权。
 
    　3.2 美国农民土地权益保护机制制度层
 
    　3.2.1 清晰的产权制度，征收目的的公共性    清晰的土地产权制度是西方私有财产保护的重要内容，土地私有为美国建立清晰的土地产权制度提供了必要条件。土地私有是美国土地产权制度的基础，从根本上屏蔽外来侵权，为构建美国社会打下坚实的基础^[12]。清晰的土地产权对于土地交易起着非常重要的作用，可以有效降低交易成本。农民获得允许自由买卖的土地产权，加之美国对产权的保护制度，增加了土地的流动性^[13]。从而使土地更加合理地集中，实现土地资源的优化配置，提高土地利用效率，最终推动美国农地可持续健康的流转。由于土地所有者具备了明晰的土地产权边界，美国私有土地的侵犯行为和土地纠纷的案例是罕见的^[14]。清晰的产权制度不仅使得农民在土地流转中掌握维护自身权益的依据，而且减少了土地流转过程中的矛盾纠纷。
 
    　美国明确土地征收的“公共利益”范围，防止土地征收中利益主体的零和博弈^[15]。美国法律规定，土地征收需首先基于公共用途和追求公共利益前提，严禁非公共性目的的土地征收。征收目的的公共性前提对防止土地非法征收起到了阻碍作用，同时减少因追求私人利益而发生的土地征收，保障了农民土地权益。美国从20世纪30年代开始扩大公共利益的范围，界定为“公共福利”，如减少犯罪、消除贫困、改善邻近地区环境等，准许政府征收个人财产转移给另一私人所有，从而成就社会或经济的公共利益^[16]。美国等发达国家的征地范围严格限于“公共用途”，并尽可能地考虑到对被征地人的权利保护，以实现自愿原则下的“满意”补偿，因而私人的农地所有权得到较好维护。
 
　    3.2.2 严格的土地分区，程序的法制性    为实现土地流转的可持续性，保护农民土地权益，美国实行土地发展权制度，对土地进行严格的分区。美国土地发展权包括土地发展权转移和土地发展权征购两种方式。土地发展权转移制度是指政府将土地分为土地发展权发送区和接受区^[17]，接受区接受发送区的土地发展权。土地发展权征购制度指地方政府为保护稀缺性的农用地、自然资源保护用地等土地资源，由政府出资购买私有者土地发展权的制度。美国土地分区制度在保障发展用地的同时，保护了土地资源，规范了土地无序流转，同时维护了允许开发和限制开发地区农民的土地权益。
 
    　《美国联邦宪法》规定，只有通过公正的法律程序，土地才能被征收。首先政府需要出征收多块土地的公告，但是如果有一块或少数土地所有者因补偿金低等理由不同意土地被征收，就会影响到整个项目建设的顺利进行。在征得全部土地所有者同意后，美国政府就征地有关程序及方案召开听证会，听取利益相关者的意见，进而完善征地方案。然后，由政府指定的第三方机构人员在征得所有土地所有者同意后，对将要被征收的土地展开调查和补偿价格评估，并提交征地直接实施机构。并且，如果土地所有者对报价不满意，可以与政府机关进行谈判，若谈判仍不能达成协议，政府及有关机构则实行强制征收^[18]。通过一整套严格规范的征收程序，保障美国土地征收过程中农民土地权益。
 
    　3.2.3 发达的中介服务，补偿标准的市场性    美国设置了很多专门的特殊法人农地管理事业团体，为农地交易、流转提供服务平台^[7]。美国土地中介组织提供贷款、承租及出租等服务，为取得农地及未开垦地融资提供便利。土地流转价格可由买卖双方协商，或由土地中介服务组织安排专业的资产评估师进行价格评估，确定土地流转价格。美国农地流转服务平台在推动农地流转方面起了较大的作用，成为农场主和土地需求方之间的桥梁，促进了农民土地流转健康可持续发展。发达的中介服务满足了美国农民土地交易需求，保障了美国农民土地权益，促进了美国土地供需平衡。
 
    　根据《美国财产法》规定，美国土地征收补偿标准由市场机制决定。美国土地征收补偿价格需充分考虑土地所有者的经济利益，否则难以进行征收。征地补偿价格由土地买卖双方进行协商，自行商定征地价格。在美国，尽管征地实践中存在不予补偿的非经济损失，但因补偿对象、标准、方式、支付期限等比较明确合理，所以基本上没有补偿纠纷^[19]。美国土地征收补偿不仅考虑了被征地现有价值，还考虑被征地未来的价值，即土地增值收益是征地补偿考虑的重要内容。土地征收过程中，合理的补偿标准是确保农民的合法权益关键^[20—21]。补偿标准的市场性是美国土地征收补偿的重要内容，是土地顺利征收的关键环节。
 
    　3.3 美国农民土地权益保护机制实体层
 
    　3.3.1 农民土地权益保护的社区维度    维护社区土地权益方面，美国农村社区邀请土地部门、农业部门、战略和长期规划部门、环保及污染控制部门、土地所有者及社区成员等多方主体，广泛讨论关系社区土地权益的土地利用、综合规划等问题。最终众多参与主体在协商妥协中达成一致，最大程度上维护了社区成员的土地权益。通过广泛的社区民主参与，照顾到了众多相关主体的利益诉求。另一方面，社区成员相互监督，有利于规范土地利用和流转程序，防止土地所有者任意使用土地破坏社区生活环境。社区推选出自己的利益代表，与其他主体进行利益博弈，防止侵害社区土地权益。社区作为农民土地权益保护的重要载体^[22]，社区在美国农民土地权益保护方面起着重要的积极作用，社区力量维护社区土地权益，防止社区土地权益受损。
 
    　3.3.2 农民土地权益保护的农场局维度    除社区力量外，农场局在维护农户或农场主土地利益中发挥了重要作用。农场局是农场主或农民自己的非政府组织，成立该组织的目的就是通过全国性农场主的联合，集中表达利益诉求，为所有农场主自身代言。其作用可归结为：一是农户和农场主表达政治利益诉求的重要桥梁，向外界传递农场主的心声；二是它直接代表农户和农场主的利益，有力维护农户和农场主的切身利益。农场局代表全体农场主，以农场主利益最大化为原则，确定政策价值倾向。农场局在涉及全体农场主切身利益法案的制定与颁布过程中，通常会组织强大的游说团队，对他们所选出的议员施加压力，进而达到影响某项法案通过与否^[23]。美国农场局代表着农户和农场主群体利益，在美国农地立法、相关政策制定乃至整个经济活动中发挥着极其重要的角色。
 
    　3.3.3 农民土地权益保护的政府维度    农地私有制并非意味着农场主拥有绝对完整的土地所有权，因为美国联邦和州政府对土地保有土地征收权、土地管理规划权、土地税收权等权力。根据美国各州的经济发展计划及土地利用计划，将全部土地分为土地发展权发送区及接受区。由州政府评估确定开发权价值，由两块区域的土地所有者根据市场原则自由交易。政府将私有者的土地发展权征购以后，该块土地只能在原有的用途范围内使用，不得改变原有的用途。其实质是由政府通过出资补贴土地所有者，弥补限制开发给所有者带来的损失，从而达到土地用途管制的目的。政府力量在美国农民土地权益保护中起着重要的作用，政府对企业和私人土地流转行为进行限制和审查，防止不合规定和损害社会福利的土地流转行为。
 
    　美国农民土地权益保护机制价值层、美国农民土地权益保护机制制度层和美国农民土地权益保护机制实体层共同构成了美国农民土地权益“三层次”保护机制，保障了美国农场主的土地权益。美国农民土地权益保护机制价值层从价值指导层面，对美国农民土地权益保护观念进行了引导，是农民土地权益保护的价值原则；美国农民土地权益保护机制制度层从制度层面，对美国农民土地权益保护行为进行了规约，是农民土地权益保护的行为准则；美国农民土地权益保护机制实体层从实体层面，对美国农民土地权益保护的载体进行了构建，是农民土地权益保护的行为主体。
 
    　4 美国农民土地权益保护评价及启示
 
    　4.1 对美国农民土地权益保护的评价
 
    　（1）美国农民土地权益保护机制价值层包括系列价值观，法治化与市场化、组织化与社区化、安全化与效率化、生存权与发展权平等的价值观念对保障美国农场主的土地权益指明了手段、基础、目标等。美国农民土地权益保护机制价值层中，对市场化、自由化的过度泛化并不合适发展中国家农村土地流转实际，容易造成农民土地权益受损、土地非农化、土地非粮化、土地过度集中等问题。
 
    　（2）美国农民土地权益保护机制制度层在防范农场主土地权益受损，保护农场主土地权益方面起到了重要作用。美国虽有相对完善的农民土地权益保护机制制度层，但美国土地征收和土地流转过程中同样存在侵害农民土地权益的情况。
 
    　（3）美国农民土地权益保护的重要做法是将社区成员联合起来，将广范围的农场主联合起来，通过联合形成的合力保护农民土地合法权益，构成美国农民土地权益多元化保护体系。但是，社区或农场主的联合可能会导致损害集体和国家利益而维护社区农场主等少数人的利益情况。农场主联合维权对州政府利用土地发展公共事业形成障碍，造成多数人的暴政，导致土地权益保护的“奥尔森困境”。
 
    　4.2 美国农民土地权益保护对中国的启示
 
    　中美两国基本制度和文化存在较大差异，相对于美国土地私人所有、联邦政府所有、州及地方政府所有外的混合所有制，中国土地实现严格公有制。因此，在借鉴美国农民土地权益保护机制的同时，需考虑结合中国实际，甄别取舍。
 
　　（1）美国农民土地权益保护机制价值层内容对中国农民土地权益保护的启示：不断创新和发展中国农民土地权益保护理念，致力于培育法治化、市场化、开放化、共享化、安全化的农民土地权益保护机制价值层。
 
    　（2）借鉴美国农民土地权益保护机制制度层经验，对完善中国农民土地利益权利化、土地权利制度化的启示有：第一，立法方面进一步明确和扩展农民土地利益的财产权属性，形成农民土地权益的制度化保护；第二，加快制定与实施《农村集体土地征收补偿条例》，形成合理的补偿机制，防止违法征地和暴力拒迁；第三，逐渐剥离土地对农民的社会保障功能，强化土地的生产作用，完善人地关系。
 
    　（3）美国农民土地权益保护机制实体层给中国的启示是：第一，加大公共财政扶持农民合作组织发展力度，培育和壮大农民合作组织力量，完善农民土地权益的利益代表机制和利益表达机制；第二，加强社区保护农民土地权益的力度，推进农民土地权益与金融要素、技术要素、农业产业要素对接整合，创新农民土地权益的利益产生和利益协调机制；第三，强化集体经济组织与农户间的利益互动关系，创新集体经济组织保护农民土地权益的激励机制，构建农民土地权益的利益分配与协调机制。
 
    　5 结论与讨论
 
    　5.1 结论
 
    　美国土地权益保护机制体系包括，美国农民土地权益保护机制价值层、美国农民土地权益保护机制制度层和美国农民土地权益保护机制实体层三个层次。美国农民土地权益“三层次”保护机制对保护美国农民土地权益发挥着关键性作用，价值层为美国农民土地权益保护指明了方向，制度层为美国农民土地权益保护提供了依据，实体层为美国农民土地权益保护提供了保障。
 
    　5.2 讨论
 
　　（1）本文在对美国农民土地权益保护机制体系展开分析的基础上，尝试对中国农民土地权益保护价值目标发展性、保护制度完整性、运行机制多元性提供对策建议，农民土地权益协调、发展与共享机制的研究有待进一步加强。
 
    　（2）适合美国的农民土地保护机制体系在中国或“水土不服”，机制体制借鉴时需考虑具体生态环境的因素，需符合中国基本制度和文化环境，并在实践中不断创新和完善中国农民土地权益保护机制体系。未来的研究中，需进一步深入研究制度差异、文化差异对中、美两国农民土地权益保护效果的影响。
 
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　    （本文责编：陈美景）