浅谈深化工业用地市场化配置改革时间： 2016-09-02信息来源：张莎莎 谢量雄　作者：hjr_admin　责编：

　　2014年底，国家发改委、国土资源部联合下发《关于开展深化工业用地市场化配置改革试点工作的通知》，确定辽宁省阜新市、浙江省嘉兴市、安徽省芜湖市、广西壮族自治区梧州市为改革试点地区。开展深化工业用地市场化配置改革试点工作，是落实党的十八届三中全会关于全面深化改革总体部署的重要举措，是完善工业用地市场化配置制度、提高工业用地利用效益的有效探索。对于突破工业用地配置中的体制机制障碍，使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用，推动工业用地存量优化、增量提质，促进资源配置效益最大化和效率最优化具有重大意义。
 
　　为什么要深化工业用地市场化配置改革？
 
    　我国正处于工业化快速发展阶段，工业用地需要持续旺盛。随着社会主义市场经济改革的推进，工业用地较早地被纳入有偿使用范围。从2006年起，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的规定，工业用地一律采用招标拍卖挂牌方式出让。为规范工业用地市场化配置，国土资源部先后出台了《工业项目建设用地控制指标》、《全国工业用地出让最低价标准》等政策规定。总体上说，我国工业用地市场化配置取得了明显成效，对完善社会主义市场经济体制、促进经济社会健康发展、提高土地资源利用效益发挥了重要作用。同时，我们也必须看到，按照党的十八届三中全会《决定》中关于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的新要求，工业用地配置和利用过程中，无论是管理体制、运行机制、监管体系，还是配置方式、节地控制、利用效益方面，都存在着一些比较突出的问题。
 
    　1. 工业用地供需矛盾突出，用地规模和产业布局失控。在GDP至上的政绩观影响下，工业项目仍然是地方政府招商引资的主要对象。为了招来更多工业项目，各地争相设立各类开发区、产业园区。园区数量多、增速快，不仅使园区间产业功能重叠，在招商引资中非理性竞争，还使园区基础设施用地重复投入，分散了土地指标使用，加剧了土地供需矛盾。
 
    　2. 用地控制标准执行不严，工业用地价格偏低。虽然《工业项目建设用地控制标准》早已对全国各地工业项目投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地占比、绿地率等做出了具体规定，但在实际操作中，一些地方有标准不审查或把关不严，由用地者自行随意填报投资强度、虚报产出预期，特别是对政府招商引来的项目，不能严格用标准把好准入门槛。还有一些大型项目，一次性申请用地规模很大，首期建设项目完成后将其他剩余土地作为发展预留用地，客观上形成了土地囤积和闲置。而有些地方政府随意降低招商引资门槛，实行“以地招商”，土地出让价格远低于规定标准，个别地方存在“零地价”现象。从2014年对各地土地出让审计情况看，擅自减免或者变相返还土地出让金的现象依然严重。
 
    　3. 招拍挂出让流于形式，“供地前置”问题突出。工业项目多数是招商引资“引”来的，加上辽宁以重化工业为主，难以形成市场竞争机制。囿于工业用地必须以招标拍卖挂牌方式出让的政策规定，不少地方只好为挂牌而“挂牌”，有的采取“量体定做”、定向出让等人为限制公平竞争的非市场手段。从出让操作程序看，工业用地出让程序前置于项目审核，土地招拍挂成交后，国土部门与摘牌企业直接签订土地出让合同，企业获得土地后再办理相关报建手续，导致“供地前置”。一旦企业不能在规定时限内办完项目手续，极易造成土地闲置或浪费，有悖于工业用地招拍挂出让的初衷。
 
　　4. 供地方式单一，流转机制不畅。按照法律规定，国有建设用地有偿使用方式包括出让、租赁、土地使用权作价出资或入股等。现行普遍的做法是一律采取招拍挂方式出让，除处置国有企业原划拨土地使用权有作价出资入股的外，租赁等供地方式十分鲜见。新建工业项目基本上都是申请新增建设用地，大量闲置、低效的存量建设用地却无人问津，原因在于土地流转机制不畅，土地二级市场不完善，存量工业用地转让、分割、出租限制因素多、信息不对称，附着在土地上的法律、经济关系较为复杂。
 
　　5. 用地监管不到位，土地利用效益不高。“重审批、轻监管”问题突出，普遍缺乏对新供工业用地市场准入条件的落实情况、开工竣工情况、建设周期及达产后利用效率情况的跟踪监管，多部门共同考核监管机制不够健全。由于“事中”、“事后”监管不力，土地闲置浪费问题“久治不愈”，不按合同约定使用土地的现象屡见不鲜。同时，工业用地利用粗放、产出不高的问题也很突出。
 
    　深化工业用地市场化配置改革要改什么？
 
    　深化工业用地市场化配置改革，必须以党的十八大和十八届三中、四中全会为指导，以全面推进新型工业化为契机，主动适应经济发展新常态，围绕解决制约工业用地资源优化配置和节约集约使用的体制机制问题，通过改革创新，进一步完善工业用地市场化配置制度，探索建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，健全土地利用监管制度，通过市场机制、价格杠杆和政府有效监管，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，推动工业用地存量优化、增量提质，切实提高工业用地配置质量和效益。
 
    　1. 健全工业用地多途径、多方式市场供应体系。供地方式是土地资源市场化配置的直接体现。在深化改革中，一是要在坚持和完善工业用地招标拍卖挂牌出让制度的基础上，依据国家产业政策、行业特点、地块产权状况、投资规模、预期经营效益及生产经营周期等，灵活采用出让、租赁、作价出资（入股）方式供地，创新分阶段出让、弹性出让等出让方式，重点推行工业用地长期租赁和先租赁后出让。多元化供地方式并行，才能使土地利用与工业生产规律和实际需求高度契合。二是要依据法律规定和市场条件，灵活选用招拍挂、协议交易等方式，探索完善工业用地多种供应形式。对符合特定条件的战略性新兴产业用地，原划拨土地作用权转为有偿使用，原土地使用权人在不改变用途前提下自行改造扩建的，均可通过协议交易方式实行有偿使用。
 
　　2. 健全多主体供应工业用地市场流转体系。构建工业用地市场流转体系的目的是建立健全多主体的市场供应体系，拓宽供地渠道，促进资源要素合理流转，减轻新增建设用地需要压力，提高土地资源的利用效益。深化改革中，一是要在符合规划和法定转让、出租条件等前提下，鼓励工业用地整体转让、分割转让和出租，引导低效、低端产业用地逐步退出。二是要通过搭建工业用地交易平台，建立健全工业地产交易市场，促进公开交易。三是要大力发展工业地产，积极为工业用地出租或建设标准厂房出租创造条件。四是鼓励划拨土地上的工业厂房、仓库等用于国家支持的民生、生产性服务、文化类行业发展，在一定期限内继续以划拨方式使用土地，涉及原划拨土地使用权转让或租赁的，经批准可采取协议出让方式办理土地有偿使用手续。五是规范农村集体经济组织以集体土地建设用地使用权入股、联营等合法方式与其他市场主体举办工业企业。
 
    　3. 健全工业用地地价均衡、居住与工业用地比价合理的价格体系。通过市场竞争形成价格，进而调节供求关系、优化资源配置，是市场经济的基本特征，也是使市场在配置资源中起决定性作用的集中体现。深化改革中，一是要根据工业用地多年供应总量、结构布局变化及市场需求状况，综合考虑企业可承受能力，按照工业用地供应与流转价格水平相均衡、租金与地价水平相均衡的原则，进一步完善工业用地价格体系。要统一明确不同区域工业用地租金和地价标准，适度提高工业用地价格，完善工业用地出让最低价标准实施政策。二是要对照居住用地价格，探索明确居住用地与工业用地的合理比价关系。以县（区）为单位，以取得成本为底限，以市场交易价格为主要参照，根据城市定位，积极构建居住用地与工业用地合理比价机制。三是要分类开展地价动态监测，探索通过价格、租金管制及补贴等手段，鼓励工业企业集聚发展和盘活存量划拨用地。
 
    　4. 优化工业用地布局体系，强化对工业用地总量规模控制。调整用地结构、优化用地布局，是推动城乡一体化发展、促进新型城镇化建设的客观要求。优化工业用地布局能够极大提升土地对经济社会活动的承载能力和运行水平，从而最大程度地促进节约集约用地。深化改革中，一是要依据区域发展战略和产业发展规划，合理调控工业用地总量规模，明确区域工业用地在城镇建设用地中的合理比例。二是要发挥土地利用总体规划和城乡建设规划的引导作用，通过市场机制和经济手段促进工业用地集中布局、集约利用。要加强产业与用地的空间协同，重点保障与本区域资源环境和发展条件相适应的主导产业用地，合理布局战略性新兴产业、先进制造业和基础产业用地，严禁为产能过剩行业新增产能提供用地。要制订省级以上经济技术开发区中长期发展规划，实施科学、高效、有序开发。三是要在符合规划和用途管制的前提下，通过城镇工矿建设用地整理、农村建设用地整理和产权置换等方式，促进城镇低效工业用地再开发，鼓励“旧厂区”改造和升级，引导乡镇企业进园区发展，把优化工业用地布局真正落地。
 
    　5. 健全工业用地市场准入制度和评价体系。现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济，必须坚持公平与效率相统一的原则，促进资源的合理配置和高效利用。特别是在我国人多地少、资源有限的具体国情下，建立科学完善的建设用地使用标准，强化节地控制，是深化工业用地市场化配置必须坚持的基本要求。深化改革中，一是要健全工业用地市场准入评价制度，在项目准入环节进行以产业导向、投资强度、开发强度、单位面积产出、能源消耗、污染物排放等为主要内容的综合评价，分区域明确准入标准，并向社会公开。要严格执行工业用地使用标准，对因安全生产、地形地貌、工业技术等特殊要求需突破标准的，必须开展工业项目节地评价论证，合理确定工业用地规模。二是要探索不同门类工业用地节地模式，采取激励和约束政策措施，鼓励工业项目节约集约用地。要加快推广标准厂房等节地技术和模式，降低工业项目占地规模。要重点从土地价款、土地使用税差别化征收、将节地技术和模式纳入供地文件和出让合同等方面完善激励机制和政策体系。
 
    　6. 简化行政审批，改进工业用地监管体系。发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用。政府的主要职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序。根据这一要求，在推进工业用地市场化配置改革中，一是要建立工业用地市场化配置与投资管理的协调机制，凡是市场机制能有效调节的经济活动一律取消行政审批。确需保留的，要建立并联审批机制，切实提高行政审批效率。落实到工业用地上，凡是符合国家产业政策和用地控制标准的项目，企业通过招拍挂依法取得土地使用权后，将其投资事项由审核、批准改为备案管理。涉及的规划许可、建筑设计、环境影响评价等，应统一纳入并联审批，实行“一站式”办理。二是要强化工业用地有偿使用合同管理，将新增工业用地的市场准入条件、开工竣工和建设时间要求等纳入土地供应合同，明确违约责任，实行多部门分工负责监管。健全工业用地市场监测监管办法，坚持网上排查和实地核查相结合，促进工业项目依法依规用地。
 
    　怎样推进工业用地市场化配置改革？
 
    　1. 深入调查工业企业发展和用地状况。利用国民经济普查、地理国情调查、土地利用现状调查、城镇地籍调查等成果，结合实地调查，全面查清本地工业企业门类、规模、布局、效益、发展现状及用地情况、潜力，明确支柱性产业和一般性产业类型，确定工业经济布局优化方向。在此基础上，准确分析制约工业用地市场化配置的问题和原因，研究探讨解决方法和途径，为推进改革打好基础。
 
    　2. 因地制宜制定改革实施方案。根据工业用地市场化配置改革的要求，结合本地新型工业化发展规划和资源禀赋特点，选择亟需突破的重点领域和关键环节，科学制定改革试点实施方案。要坚持先行先试、重点突破的原则，在省级以上开发区或重点产业集聚区先行先试，重点围绕优化工业用地规模和布局、健全工业用地供应和流转制度、完善工业用地价格形成机制、深化工业用地评价和监督管理、综合运用市场手段和更好地发挥政府作用等方面，积极探索实践，取得成熟经验后再在面上推开。
 
    　3. 把重点放在完善政策和机制创新上。突出重点难点问题，注重化解瓶颈因素，有针对性地制定工业用地供应管理、交易管理、租价管理、储备管理、准入管理、节地管理、合同管理等组合政策，完善政策实施细则，创新工作机制，规范操作程序，坚持依法行政，最大限度降低改革风险。
 
　　4. 建立督查考核制度，强化风险防控。落实工作进展情况定期报送制度，定期汇总分析，及时发现工作中存在的问题和困难。加强对改革进程中的工作指导、督查和考核，及早解决改革中的阻碍，保证各项改革工作按照改革实施方案有序顺利开展。建立定期评估机制，健全考核评价体系，及时总结试点经验和绩效，认真纠偏整改。国家和省有关部门要加强统筹指导，加强对重点难点问题的调查研究，协调重大政策，指导各地改革实践，及时总结推广试点经验。
 
    　5. 加强舆论宣传。充分利用多种媒体渠道和“6·25全国土地日”等活动平台，广泛宣传深化工业用地市场化配置改革的目的意义、政策细则及典型案例，普及推广提高工业用地效率的主要做法，促进形成工业用地市场化配置改革和节约集约使用的社会共识，努力营造改革舆论氛围。
 
    　6. 切实加强对改革工作的组织领导。承担改革试点任务的地方，要成立由政府主要领导挂帅、相关职能部门参与的试点工作领导小组，负责改革试点的统筹谋划、组织实施、监督检查等重大事项；领导小组下设办公室，负责具体日常工作。领导小组成员单位要切实履行职责，发挥部门优势，确保试点工作规范有序推进。