农村宅基地使用权抵押面临的现实困境及路径选择时间： 2016-10-23信息来源：谢家银　作者：hjr_admin　责编：

　　摘要：目前我国农村宅基地使用权抵押问题面临的最大困境，就是宅基地使用权的抵押面临法律法规障碍、缺乏规范化操作程序以及通过抵押宅基地使用权的方式获取不当暴利等诸多困境。因此，要平稳有序推进农村宅基地使用权抵押制度，应当从完善农村宅基地使用权抵押法律体系及其配套制度两方面入手，从制度化的层面实现农村宅基地使用权抵押在实践中得以顺利开展。
　　关键词：宅基地；宅基地使用权；抵押
　　中图分类号：DF45  文献标识码：A  文章编号：1004—6917（2016）05—0090—05
　　收稿日期：2016—02—10
　　基金项目：国家社会科学基金项目（13BJ096）的阶段性成果；教育部重大课题攻关项目（13JZD0016）子课题三
　　作者简介：谢家银（1974—），男，广西博白人，硕士，广西财经学院法学院讲师。
　　[文献编码]doi：10.3969/j.issn.1004—6917.2016.05.016
 
　　一、问题的提出
 
　　目前，我国农村宅基地使用权抵押仍处于非制度化的操作状态，大量因农民进城空置的宅基地使用权无法通过抵押的方式实现流转，从而使空置的宅基地在无法得到充分利用和价值兑现的情况下，影响到进城农民落户城镇的资本来源，成为当前我国农村宅基地使用中存在的突出问题。农村宅基地使用权作为村民在其所属的集体经济组织取得的宅基地上建造房屋以及附属设施，并对宅基地享有占有、利用的用益物权。目前，我国宅基地使用权在集体组织内部进行转让，无论是从法律还是理论层面都是被认可的存在。但是，宅基地使用权进行抵押是否可行在我国当下的法律中存在较大障碍。在我国现行的法律中有关宅基地使用权抵押的规范分别规定在《物权法》第一百五十三条、第一百八十四条；《担保法》第三十七条；《土地管理法》第六十三条。从这些法律规定中可以明显地判断出我国法律实务层面对宅基地使用权抵押的态度是否定的。在实践中，宅基地使用权不能用于抵押或者其他非农建设。然而，在实践中则有部分省份、直辖市开始尝试允许农村宅基地使用权一定条件下进行抵押的试点工作。在理论界，多数学者也主张推进农村宅基地使用权抵押制度的实施，张如勇认为：“建立宅基地有偿退出机制有利于保障农民权益，有利于推进新型城镇化，有利于农村土地资源集约利用，进而提出了城镇置换模式、退出流转模式、跨村退出模式等。”^[1]郑和园、张琳琳则提出：“宅基地使用权资本化对实现城乡二元分化向城乡一体化结构发展有重要价值，应在完善土地产权制度，赋予宅基地更多财产权，建立农村宅基地抵押制度的基础上，健全宅基地增值收益分配机制，尝试建立政府、农民及集体、开发企业之间的三方利益分配机制。”^[2]党的十八届三中全会报告指出：“保障农村宅基地用益物权，改革完善宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”关于农村宅基地使用权抵押制度的顶层设计，为推动农村宅基地使用权抵押的具体运作指明了方向。可见，目前对于农村宅基地使用权抵押问题面临的最大困境，不是顶层设计的缺失，也不是实践的却步，更不是理论的阻挠，而是法律法规没有及时回应改革与农村经济社会发展的需要。
 
　　二、农村宅基地使用权抵押的价值诠释
 
　　依据科斯定理的相关内容可知，当交易的过程中成本支出为零或支付较少且相关产权确定时，无论产权的归属始于谁，最终都能通过市场的均衡调节产生有效的结果，让资源得到最优化的配置。以农村宅基地归集体所有为前提，农民通过地随房走的方式，将自有的房屋抵押、出卖的同时一并实现宅基地使用权的转让抵押。而农民的此举既有利于减轻城乡差别，也是社会发展的产物。从我国当前实施的城镇化战略布局来看，农民将宅基地抵押转让除了有利于减轻城乡差别外，还可以充分提高农民的生活水平。因此，在笔者的思维意识中实现此内在价值的根本出路即深入研究农村宅基地使用权抵押实现的有效路径。
 
　　宅基地使用权抵押的法律价值，首先是有利于农民宅基房的产权确认。依据目前理论界主张的有条件下的宅基地使用权的抵押，根据“地随房走”的原则，农民可以在将自己建造的房屋进行抵押时，宅基地使用权一并抵押。但是，此种有条件的抵押发生的前提之一就是要求农民对自己行使权利的房屋拥有房产权。因此，允许宅基地使用权可以抵押对于农民宅基房的产权确认意义非凡。一方面，农民宅基房的产权确认后，此处的确认将会成为农民自由处分其宅基房以及宅基地使用权的依据，从而使农民能从容面对日后各类政策变化可能带来的风险。另一方面，农民宅基房的产权经法律确认后，农民会因此获得房屋的产权证明。而房屋产权归属的确认，极大地促进了农民宅基房的流转，房屋的价值也随之上涨。最终扩大了农民的财产权，增加了农民的收入以及创收的渠道。除此之外，产权的确认可以提高农村土地利用率，让农村大量闲置的宅基地再一次被广大农民需求并多元化地利用。其次，允许宅基地使用权抵押的法律价值在于其有利于宅基地使用权用益权能的全面实现。我国现行的《物权法》已经明确将宅基地使用权归类为用益物权。但是，立法机关对于这种用益物权仿佛不甚待见。对宅基地使用权的收益权能做出了诸多限制。例如，限制农民出卖、抵押其所拥有的宅基地使用权等。这些限制的存在致使宅基地使用权的用益权能成了空有其表的虚设，严重滞后了宅基地使用权的收益权能的效用。而宅基地使用权作为一项完全的用益物权，使用、占有和收益本就是其应然的价值和必要所在。用益物权人应该在实践中享有完整的用益权能，不能因各种限制而被剥夺。因此，在实践中拥有宅基地使用权的农民，在能够完全行使占有、使用权能的同时更应该拥有完全的收益权能。最终，实现宅基地使用权应然与实然的高度统一。
 
　　宅基地使用权抵押的社会价值。首先，是有利于充分发挥作为农民所有的不动产资本的宅基房之于农村经济的促进效用，扩充农民的生产资金。目前，在我国农村农民的经济水平普遍处于一个相对较低的层次。在融资时往往会因为可用于融资的资本匮乏而频频碰壁。而宅基房作为既可以满足农民生活需要同时又是农民手中当下最具融资价值的资产，如果限制其进行有价值的合法流转，必然会导致农民的融资途径严重受挫。因此，融资渠道的短缺，生产资金的断流问题，成了农民难以把握发家致富的商机的最大的屏障。农民经济水平较低成了一个“老大难”的问题，迟迟得不到有效的解决。因此，笔者主张允许农民有条件地进行农村宅基地使用权的抵押。在帮助农民扩大融资途径的同时也有利于充分挖掘农民手中闲置资产的价值。让宅基房转变为生产资本，促进农业生产达到一个前所未有的发展高度^[3]。其次，宅基地使用权抵押有利于加快城乡一体化进程，提高农村土地的利用率。随着社会主义市场经济的不断发展，城市化的步伐也在不断跟进。我国农村在生产力水平提升的同时富余劳动力也在激增，并且形成一股农民工的浪潮席卷各大城市。而最直接的后果是出现了大量空置的村落或者只有老人和儿童的村落。这种现象的出现与立法者希望通过禁止农村宅基地使用权的抵押流转达到维护农村地区和谐稳定的初衷相违背。长期禁止宅基地使用权的转让将会严重影响农民扩大再生产，进而影响城乡一体化进程。因为，城乡一体化的步伐不断往前迈进，部分经济发达地区的农村经济和基础设施建设已经趋于完善。城乡的区别已然开始变得模糊。此时如果农民所有的宅基房不能用于抵押流转，就会人为地打破城镇化进程已经达到的现有状态，将原本已经实现的城乡一体化生硬地切断。而允许宅基地使用权进行有条件的抵押流转，恰好可以解决在城乡二元结构中城乡发展不平衡的问题，促进城乡人口和资源的双向、有序的流动和转移^[4]。与此同时，我国现行法律对现实中已经存在宅基地使用权抵押流转持不予认可的观点，有违党的十八届三中全会中主张的构建城乡一体化、实现农村产权流转市场合法且合理运行的主张。所以当宅基地使用权符合抵押条件时，我们应当支持农民进行自由抵押。最后，允许宅基地使用权抵押有利于规范农村土地流转交易市场。虽然，我国现行法律规定中不允许农村宅基地使用权进行抵押。但是，在农村经济的实际运行过程中，以抵押宅基地使用权获得融资或者其他资金供给的方式已屡见不鲜。而此类与法律规定有别的宅基地使用权的交易市场往往冲突不断。一般情况下为了保障这种非法定的抵押方式在双方之间存在效力，交易双方会通过亲属作证或者熟人交易来确保协议的履行。交易结束后如若没有遇到特殊情况，双方皆会履行各自的义务。但遇到房价暴涨、征地补偿等重大情况发生，此时买卖双方就会主张基于法律禁止宅基地使用权抵押的规定，房屋买卖合同无效。而交易双方的矛盾往往会因为此类合同无效的主张被激化，农村稳定的社会环境也受到了威胁。所以，笔者认为从法律的层面确认宅基地使用权抵押的合法性是一种必然的客观趋势。因为这样的法律选择既可以规范农村土地交易市场保证宅基地使用权抵押的安全，也可以促进农村社会环境和经济的稳定和发展。
 
　　三、农村宅基地使用权抵押面临的现实困境
 
　　目前在我国理论界部分学者以及笔者都赞同有条件下的宅基地使用权的抵押，且在实践中确也有许多省份在进行试点。但是，要全面实现宅基地使用权的抵押却面临着如下三个方面的现实困境。
 
　　（一）法律法规层面的困境
 
　　在我国现行法律规定中，《物权法》《担保法》均已经明确规定了农村集体所有的土地使用权不能用于抵押。其他相关法律对于此类抵押又缺乏明确具体的规定。所以，在实践中抵押权人接受宅基地使用权的抵押之后，以宅基地使用权抵押为核心的相关问题的解决都缺乏法律依据。最主要体现在两个方面：首先，是办理抵押登记缺乏法律依据，以致交易双方设定的抵押权无法发生法律约束效力。根据我国现行法律规定，宅基地使用权的抵押属于不动产抵押，而不动产抵押权的获得以登记作为生效要件。未经登记的不动产抵押权人的权益不属于法律保护的对象。而依据我国的房屋以及其使用权抵押时遵循的“房地一体化”原则，对房屋所有权进行抵押时，附属的宅基地使用权会随之一并抵押。而对宅基地使用权进行抵押时，其上的房屋及附着物亦是如此^[5]。但如上所述，我国现行《物权法》《担保法》已经明确规定宅基地使用权不允许进行抵押。因此，宅基地使用权的抵押期待获得国家认可并予以记载登记根本就是空谈。当事人未办理抵押登记的，抵押权未生效，抵押权人的权利也就得不到保护，利益则极易受损。然后，是宅基地使用权抵押后缺乏受法律保护的依据，无法获得诉讼救济。我国法律在宅基地使用权流转之上的限制除现行《物权法》《担保法》外还有现行《土地管理法》。《土地管理法》规定，对宅基地的取得和流转，只有宅基地所在的农村集体经济组织成员才能取得相应的主体资格。而现实操作中，农民在无法偿还债务时，利用宅基地使用权的抵押基本都发生在组织成员与集体经济组织以外的成员之间。因为，组织成员之间一方面是经济水平基本持平，根本缺乏经济实力成为受让人；另一方面是农村经济组织的成员基本上都有免费获得宅基地使用权，建造宅基住房的权利，出让人的宅基地使用权于其他成员来说毫无价值。因此，在没有明确的法律规定的情况下，现实中进行宅基地使用权抵押时困难重重。例如，抵押的条件、权利生效的方式、抵押权实现的范围以及抵押权实现后土地产权关系归属和双方违约时如何救济等都无法可依。所以对于法律并未认可的宅基地使用权抵押，如果出现纠纷，抵押的协议并不受法律保护。抵押双方的权益只有宅基地使用权人的受到现行法律保护，受让方只能通过非法维权的途径维护自身权益或者自认倒霉，却无法通过最有效的诉讼途径保护自己的权益^[6]。
 
　　（二）规范操作层面的困境
 
　　理论界对宅基地使用权抵押的讨论已屡见不鲜，而实践中抵押的事例亦是数不胜数。但是，无论是理论还是实务对于宅基地使用权的抵押皆未给出一个规范化的操作程序。规范化操作程序的缺失引发的问题首先是宅基地使用权的抵押只能通过隐形市场完成，或以口头形式、或以双方拟定的合同等方式进行交易。交易时的流转程序和运作方法极为简单而且十分随便。最终出现受让人实现抵押权后，在当地国土部门登记簿上宅基地使用权人仍为原登记人的“两张皮”现象^[7]。其次是造成抵押过程中的信息不对称。当农民以其所有的宅基地使用权向金融机构抵押贷款时，金融机构需要在贷前对承贷主体的各方面信息进行调查了解，有些信息受当下规范化操作程序缺失的限制，很难直接获取，只能通过中介获取，从而导致金融机构的相关工作人员为了自身利益与外部人员合谋提供虚假信息，危害金融机构的利益[8]。再次是导致宅基地使用权的评估价值低于真实价值。宅基地和房屋的市场价值评估是一项非常复杂且专业性强的工作。因为缺乏规范化的操作程序，所以在抵押过程中缺少专业的评估机构。由于技术、专业能力的缺失，出现此后果自是必然。最后是抵押之后宅基地使用权的二次流转出现困难。在农民无法偿还债务的情况下，因为具体可行的操作规范的缺失，又加之宅基地使用权本身在交易市场上流动性弱，宅基地使用权的二次流转十分困难。所以银行即使能接盘宅基地使用权，但其在实践中很难妥善处置。银行处置不了抵押物就只能自己承担，此时银行既要承担较高的机会成本，还要向农民按时支付租金。
 
　　（三）利益平衡层面的困境
 
　　目前我国尚未建立统一的城乡土地市场，特别是针对农村的宅基地使用权的流转，纵然有大量的使用权交易的事实，中央政府依然持十分谨慎的态度。所以我国宅基地使用权抵押缺乏规范化的市场交易模式，针对抵押权的客体宅基地使用权以及农村住房没有统一的价值评估标准，一般是由流转双方协商确定。宅基地使用权的抵押存在的价值本是为了全面实现宅基地使用权的用益权能，从而使宅基地的利用效率最大化。与此同时也增加农民的融资渠道和农民融资、偿债的经济实力。但是，在实际运行中却出现大部分农民针对自己所有的宅基地使用权名为抵押，实为谋取个人的不当利益。在我国，宅基地具有福利性质，本集体经济组织的成员可以无偿取得本集体经济组织的宅基地使用权，并在其上建造建筑物及其附属设施。经济学理论中将每个人都假定为最大限度地追求功利的利己主义分子，都企图使自己的利益最大化，导致各方利益严重失衡，危及社会稳定。因此，在我国当下实践中并没有绝对限制宅基地使用权抵押的大环境中，部分农民在无偿获得土地使用权的基础上为了博得更大的利益，便假借抵押之名，实则进行宅基地使用权的高价买卖，以此获得暴利，最终违背了宅基地使用权给予的目的以及理论界主张有条件地进行使用权抵押的初衷，破坏了宅基地流转的秩序。
 
　　四、有效推进农村宅基地使用权抵押制度实施的路径选择
 
　　（一）构建完善的法律制度，全面规范宅基地使用权抵押
 
　　宅基地使用权属于用益物权，享有收益权能是其应有之意。同时，宅基地使用权通过抵押流转也有利于合理利用农村宅基地，提高土地的利用率。但是我国农村社会保障制度仍处于有待完善的状态，农村宅基地使用权仍然承担着其原始的任务即保障农民的生产、生活。所以笔者赞同符合条件下的宅基地使用权的抵押。通过构建完善的法律制度将条件以成文规范的形式予以确定，从而稳妥推进农民宅基地使用权的抵押，走出实践中抵押时面临的困境。
 
　　宅基地使用权抵押时首先需要通过法律予以确认的条件是宅基地使用权抵押中抵押人的适格条件。笔者认为抵押人须符合以下条件：其一，抵押人应当拥有《农村房屋所有权证》和《宅基地土地使用权证》等材料。其二，农民以自己所有的宅基地使用权抵押时，必须证明自己除用于进行抵押的宅基地使用权所涉及的宅基住房之外还有其他生活居所。如出让人在城市中已经购买商品房的，在抵押时应当出具相应的商品房的所有权证。其三，依据农民的经济实力将其分成不同的信用级别。经济实力越大，偿债能力越强，个人的信用级别也就越高。农民只有在符合相应的信用级别时才能将自己拥有的宅基地使用权进行抵押。其次是确定金融机构作为抵押权人时办理使用权抵押的规范化工作程序。笔者认为，金融机构办理抵押的主要工作程序应当包括受理抵押人的抵押申请、审查抵押申请以及监督贷款的使用和回收等三个部分。金融机构审查内容包括抵押物的市场价值、抵押人的偿债能力、抵押贷款的具体用途以及抵押人除用于抵押的房产外还拥有其他房产的书面证明。发放贷款的金融机构应当主动核实申请贷款的农民对贷款的具体使用情况，并监督贷款的使用和回收。当金融机构发现农民不按贷款合同中约定的目的使用贷款时，其有权要求农民对其不当的使用行为说明理由。如果理由不成立，应当要求其限期改正。贷款农民如果不在规定的时限内予以改正，金融机构可以主张提前收回贷款或停止发放贷款[9]。再次是确定宅基地使用权抵押的生效要件。笔者主张宅基地使用权的抵押采用登记生效主义，抵押权自登记时设立。登记机关受理宅基地使用权抵押的登记申请后，经审查认为登记申请符合条件的，登记机构应当在规定时间内准予登记。审查认为不符合条件的，应当要求当事人补充所缺的申请材料。当事人补充后仍不符合要求或者不能补充的，登记机关应不予办理抵押登记。同时使用权抵押生效还应该经本集体经济组织的成员的同意，以此保障农民集体所有土地的权益，保障宅基地抵押的正当性。除此之外农村宅基地使用权抵押必须采用书面形式。抵押合同的内容应当包括：抵押财产的名称、数量、价值等信息；担保的范围；争议处理的方式，等等。最后是确定实现抵押权时宅基地使用权的受让主体。法律应当允许本集体居民以及非本集体居民都可成为受让主体。但宅基地使用权抵押权实现时，应当告知本集体居民在同等条件下享有优先购买权。
 
　　（二）建立完备的宅基地使用权抵押的配套制度
 
　　宅基地使用权抵押的配套制度的构建，首先，应完善我国农村宅基地使用权抵押的信息交流平台。我国农民的文化素养虽有改善，但平均水平仍然处于较低层次。农民对市场信息的把握能力亦有待加强。又加之农村宅基地使用权的抵押并未形成规范化的流转渠道。因此，宅基地使用权抵押中难以获取准确、有效的交易信息。抵押人、抵押权人都无法获取对方的流转需求，严重阻碍了宅基地使用权抵押流转。所以，笔者认为，政府在构建完善的法律制度的同时应当建立准确、有效的宅基地使用权抵押流转的信息交流平台。例如，可以在县市级政府部门建立农村宅基地使用权抵押流转的信息交流和发布中心，为供需双方提供宅基地使用权抵押的交易信息。其次，应建立健全的农村宅基地价值评估体系，促进农村宅基地使用权抵押的发展。一是制定科学合理的价值评估办法、技术规范，使宅基地使用权抵押时的价值评估规范化。二是鼓励民间建立相应的宅基地使用权价值专业评估机构，为金融机构开展宅基地使用权抵押贷款业务提供完善的宅基地价格评估服务，满足农民的融资需求。三是相关部门如土地管理部门应注重专业评估人员的培养，出具具有法律效力的许可证书或者是从业执照，为金融机构开展农村宅基地使用权抵押贷款创造有利条件。最后，应完善我国农村社会保障体系，有效控制宅基地使用权抵押的风险。在我国农民的传统观念中土地乃是农民生活的基础，是生存和发展的保障。尽管目前我国农村医疗保险、养老保险等社会保障制度已经初步建立，但是从总体上看，我国农村社会保障仍存在不足。农村滞后的社会保障体系与农民日益增长的保障需求之间仍存在矛盾。因此，为了给宅基地使用权抵押提供良好的社会条件，消除农民对宅基地使用权抵押后的恐慌，笔者认为，应尽快改革以户籍制度为基础的城乡二元管理制度，并在此基础上进一步推进我国农村医疗保险和养老保险的落实，健全农民最低生活保障制度，让完备的社会福利体系成为农民宅基地使用权抵押时最可靠的生活后盾。
 
　　参考文献：
　　[1]张如勇.构建农村宅基地有偿退出机制研究 [J]. 新农村，2015，（1）：5—7.
　　[2]郑和园，张琳琳.我国宅基地使用权资本化运行机制的法学分析 [J]. 辽宁工业大学学报（社会科学版），2015，（1）：18—21.
　　[3][9]黄立. 论宅基地使用权抵柙法律制度的构建 [D]. 武汉：华中师范大学，2014.
　　[4]陈雨菡.关于宅基地抵押的法律问题研究 [J]. 法制与社会，2010，（1）：89—90.
　　[5]韦想，狄志颖，吕昕. 农村宅基地使用权抵押贷款风险分析与完善[ J]. 法制与社会，2 015，（4）：212—213，216.
　　[6]吴明发. 宅基地使用权流转机制研究 [D]. 南京：南京农业大学，2012.
　　[7]中国人民银行办公厅. 中国人民银行信息文选 [M]. 北京：中国金融出版社，2007．
　　[8]唐婷. 农村土地产权抵押的风险现状及应对策略 [J]. 农村经济与科技，2015，（11）：121—123.
 
　　责任编辑：邓双霜