农村土地产权制度改革的法律问题探讨时间： 2016-10-24信息来源：宋才发 向叶生　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：农村土地产权制度是农村的基础性制度。土地承包经营权是农民的土地物权，土地产权制度是农民土地财产权的法律基础，必须依法明晰农民土地财产权利主体的边界。农村土地产权制度改革的主要障碍是城乡二元结构。农村土地产权制度改革的基本底线不能突破，农村土地产权制度改革将给农民带来巨大的红利，必须尽快修改完善土地承包法等法律法规。
    　关键词：土地产权制度；土地承包经营权；土地物权；土地财产权
    　中图分类号：DF45  文献标识码：A  文章编号：1004—6917（2015）01—0098—05
    　收稿日期：2014—09—25
    　基金项目：国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目（CUN985—3—2）；国家社会科学基金项目（13BMZ076）
    　作者简介：宋才发（1953—），男，湖北武穴人，博士，中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，二级教授，博士生导师；向叶生（1977—），男（侗族），湖南怀化人，中央民族大学经济学院2013级博士研究生。
    　[文献编码]doi：10.3969/j.issn.1004—6917.2015.01.020
 
    　一、农村土地产权制度涵盖土地权能制度和收益制度
 
　　农村土地产权制度是农村的基础性制度。我国农民的土地权益之所以最容易受到侵害，根源就在于农村土地产权制度与土地管理体制改革不到位，尤其是在农民土地财产权益的保护方面，存在着极大的制度性缺失。党的十八届三中全会对我国土地产权制度深化改革做了全面部署，明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，实实在在地赋予9亿多农民更多的土地财产权利。这里所说的“城乡统一建设用地市场”，主要是指内在机制、定价原则等方面的统一，并不是指各种不同用途、不同类型的土地，在一个统一的市场内流转和买卖。依据现行法律法规的规定，我国目前实行的是“公有私用”、“两轨并行”的土地制度。即土地的所有权为“国家所有”或者“农村集体所有”，土地的所有权不得流转；土地的使用权可以私有和依法流转。这里所说的“两轨并行”，是指“国有土地流转市场”和“集体土地流转市场”两个市场的运行并行不悖。实事求是地说，我国“集体土地流转市场”这一块极不发达，必须依据《物权法》的规定，强化对农村土地使用权的合法保护，尽快实现城乡土地流转市场并轨，逐步建立起稳定的、城乡统一的土地流转大市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。需要引起足够注意的是我国“农村集体建设性用地”概念，实际上包括了宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地三种类型。党的十八届三中全会允许和支持“入市”的，实际上只有农村集体经营性建设用地（如过去的乡镇企业用地），而不是指所有的农村集体建设性用地，农村的农业用地和一般建设用地是不能够随意改变用途的。党的十八届三中全会还要求在建立城乡统一的建设用地市场的同时，逐步完善农村土地租赁、转让、抵押二级市场，为进一步盘活城镇低效、闲置土地，优化城镇产业用地布局营造良好环境。一定要通过对供地制度的深化改革，彻底破除过去那种单一的供地模式，建立双层土地供应渠道，严格实行在城乡统一的土地市场内流转，禁止一切场外交易和任何非法的土地流转。
 
　　农村土地承包经营权是农民的土地物权。在土地社会主义公有制和土地市场不发育的计划经济时代，我国法律并没有明确定义“土地财产权”问题，人们对农村集体土地财产权的感知尚不十分敏感。直到《物权法》颁布实施之后，农村集体土地承包经营权、宅基地使用权等，才首次从概念上明确定义为“用益物权”，规定农民等使用者对其依法享有占有、使用和收益的权利，所有权人（集体）不得干涉。“用益物权”成功地使农村集体土地的“所有权”与“使用权”发生分离，国家从立法的角度确认集体土地承包经营权是农民的物权，规定农民的土地财产权至少应当包括土地承包经营权、宅基地使用权以及集体土地所产生收益的分配权。也就是说在过去相当长的一段时间内，农民对承包的集体土地只享有占有、使用和收益的权利，但是没有“处分的权力”，因而法律规定土地承包经营权是绝对不允许抵押和担保的。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次把“经营权”从“承包经营权”里单独分离出来，允许土地经营权抵押和担保；但是作为物权的“承包权”，仍然不得抵押和担保。实事求是地说，由土地承包经营权直接衍生的集体土地财产权，真正引起社会各方高度关注的，主要是在我国工业化、城镇化加速发展的情势下，因土地征收、土地出让使附着于土地上的利益格局迅速调整，农民的土地财产权利保障才凸显为社会关注的焦点。依据《决定》的规定，农村集体组织或者农户的土地经营权，未来完全可以依法运用转让、入股、抵押等方式流转，这就意味着农民手中承包的集体土地也成其为农户的重要财产了。只要是符合国家土地利用规划和实行严格管制的非农用地总量控制的，就应当把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，真正让农民以土地作为资本直接参与到工业化和城镇化中来，真实地分享到农村土地增值的收益。
 
　　农村土地产权制度是农民土地财产权的法律基础。农民作为农村集体经济组织的一个与生俱来的成员，无论男女老幼平等地获得本集体土地承包经营权证书（俗称“土地证”），实质上就是国家依法赋予农民相应土地财产的权证。让农民从农村集体土地中获得更多的财产性收入，正是当前深化农村土地产权制度改革最基本、最重要的目标。既要赋予农民有法律保障的土地承包经营权，又要对现有土地承包关系保持稳定并长久不变，这是2008年中共中央在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出来的。2014年中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》也明确提出要“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题”^[1]。目前全国农村集体土地所有权确权登记率已达到94.7%，个别地方所有权确权登记发证工作尚未实现全覆盖，国务院要求在2015年前完成全国农村土地承包经营权的确权登记发证工作。农村土地承包经营权确证是农地依法进入市场的先决和基础条件，各级地方政府必须充分认识和高度重视农村实施家庭联产承包责任制30多年来，农业人口变化大、农地自然条件改变、有些农地用途被改变等现实问题，在进行农地确权登记和发证的时候，一定要始终坚持以村民小组为工作单元，坚持“增人不增地、减人不减地”，坚持科学核定农地面积数据，坚持“依靠群众，实事求是解决问题”的原则不动摇。由于受二轮延包时历史条件制约和相关制度不完善等因素的影响，已经进行的承包地确权颁证工作确有诸多不够完善的地方。譬如，有些地方的承包地块、面积、合同、证书没有落实到户，多数地方存在着承包地确权面积不准、空间位置不明等问题，一定要防止因确权登记、发证工作不到位而导致农村贫富分化加剧。农民群众普遍认为这次农村集体土地承包经营权确权登记发证，对农村经济社会发展的推动作用不亚于中国的“第二次土改”。可以预见农村集体土地确权转让后，农村利益格局将发生新的重大变化，地方政府必须关注那些处于弱势地位农户的权益保障问题，切实做到未雨绸缪，防患于未然。
 
    　必须依法明晰农民土地财产权利主体的边界。深化农村土地产权制度改革的重点是要依法明晰农村土地产权关系，促进市场化导向的农村土地有序流转，创新和建立新型的农村土地增值与收益分配机制。由于城乡土地统筹配置与权能化是城乡一体化的根本前提，因而我国当前深化农村土地产权制度改革，必须以农村存量土地盘活与统筹城乡配置为基本目标，引导建立农村人口集中、产业集聚、空间集约的土地产权制度，创新农村土地征收“功能性替代”权能，依法保障在农村集体土地收益分配中农民群众的合法权利；破除农村“一户多宅”、“建新不拆旧”等滥用宅基地问题，创新农村居民建房用地保障与集约利用土地制度；逐步实行农民宅基地、集体经营性建设用地等可以作为财产抵押制度，创立宅基地依法或者有偿退出机制和再配置制度。我国农村自1984年实行家庭联产承包责任制以来，长期实行农民集体经济组织拥有土地所有权，农户依法取得土地的承包经营权；在承包期限内集体经济组织不得随意更改或者收回承包土地，农户则可以将承包经营权流转、转租或者转包的具体制度。对于农村土地“农民集体所有”这一土地产权制度中的所有权，人们在实践中提出了种种不同的看法，认为农民集体所有的产权主体从总体来说是不明晰的。概括起来主要有三种看法：（1）所有权主体虚置。“农民集体”不是民法中规定的财产主体类型（如自然人、法人和非法人组织），农民集体是一个由多个农民个体组成的“集合体”。即使农村的“村民委员会”也仅仅是社区的自治组织，不具有所有权主体的法人资格。（2）所有权主体多元化。现行法律法规确立了三类农地的所有权主体，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，这三类主体拥有不同范围的农地所有权。在现实中所有权主体的多元化，最终必然导致权利主体之间错位或者虚置，只有一元主体才有利于实现农地产权的明晰性。（3）所有权主体弱化。农村集体土地所有权主体弱化是其所有权主体虚置的必然结果，农村的基层政权组织又使得村干部成为事实上人格化的土地所有权主体。所以，要想真正实现农民的土地财产权利并明晰产权主体，就必须建立以现代物权为核心的土地财产权利体系^[2]。
 
    　二、农村土地产权制度改革的主要障碍
 
    　农村土地产权制度改革的主要障碍是城乡二元结构。城乡二元结构体制限制农村集体土地只能够在农用领域流转，城市土地只能够在城市领域流转，农村土地无论如何不能够直接变成城市土地，只有通过土地征收程序之后才有可能变为国有。农村土地产权制度的严重缺失之处就在于所有权的内涵不明确，所有权的权能不完善，所有权的主体多元化和不确定性，以及农村建设用地与城市建设用地既不同权又不同价。农村集体建设用地长期得不到必要的资金支持和可靠的融资手段，农民的所有土地资产都无法转变成为资本，根本不可能实现土地资产与金融资本的互动，从而妨碍了农村土地节约集约利用以及正在进行的新农村建设。由于农村土地产权主体不明确，农民对集体所有的土地只有使用权，没有实际的占有权，完全的经营权，以及自由的流转权、入股权和继承权，因而不仅事实上严重地抑制了农民土地收入增长的预期，而且还把农民牢牢地束缚在既有的那块狭小的土地上。无论是农村征地制度改革、集体经营性建设用地使用权流转问题，还是涉及农村小产权房的所有权问题，其背后都毫无例外地牵扯到农村土地产权制度不适应和不完善的问题。农村土地配置效率低下的现实状况，使得农村土地产权制度成为制约国土资源管理的一个瓶颈。深化农村土地产权制度改革必须切实根据《决定》的要求，明确需求、重点突破、扎实推进。《决定》第十一条、第二十条和第二十一条，这三条实质上就是要通过深化农村集体土地制度改革，从根本上解决和完善农民的民生问题，赋予农民更多实实在在的土地财产权利。目前农民拥有的建设用地与所有城市建设面积都是2.5亿亩。拥有同样面积土地的农民年收入刚过6千元，每年土地给农民带来的财产性收入不足3%。与城市建设用地相比较而言，2.5亿亩农村建设用地就成了一只不会下蛋的母鸡^[3]。截至2011年上半年，全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩；截至2010年底，农村集体建设用地约为2.5亿亩。即使不包括农民承包的林地、草地，至少可以激活15亿亩农地，仅仅承包耕地这一项每年就将撬动1.3万亿元资金；农村建设用地的价格可能高达130万亿元^[4]。这对长期以来资金贫瘠的农村、农业和农民来说，无疑是党的十八届三中全会带来的一笔巨额土地财富。
 
    　三、破解思路
 
　    （一）农村土地产权制度改革的基本底线不能突破。《决定》要求推进农村土地产权制度改革，支持和鼓励具备条件的农民对自己承包的集体农地进行流转。但是必须依法有序地流转。这里所论及的“有序流转”，就是坚持依法、自愿、有偿，保障农民的合法土地权益。当前，深化农村集体土地产权制度改革，有三条不可突破的底线：一是不能够改变土地的所有制性质，必须坚持农民集体所有；二是不能够改变土地的用途限制，农地必须坚持农用；三是不能够损害农民的基本权益，必须坚持把赋予农民更多的土地财产权利放在首位。尤其要着重指出的是土地流转的用途不能变，确保13亿中国人饭碗的耕地面积不能减，这是农村土地产权制度改革必须坚守的基本底线[5]。李克强总理在2014年3月5日第十二届全国人大二次会议上作的《政府工作报告》中就明确指出，深化农村土地制度改革，必须“坚守耕地红线，提高耕地质量，增强农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把13亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中”^[6]。只有符合规划、符合用途管制的农村集体经营性建设用地才能入市流转，宅基地、农村公益性和公共设施用地无论如何不能盲目入市流转。关于农村集体土地进入建设用地市场的问题，《决定》做了两个方面的具体规定：一是改革政府征地制度，逐步缩小征地范围，进一步规范征地程序；二是逐步建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益分配机制，适当、合理地提高农民个人收益。所谓“适当、合理地提高个人收益”，说到底就是要合理地提高对农民的征地补偿收益。要想推进农村集体经营性建设用地入市，起码需要在如下两个方面实行重大改革：一是对现行《宪法》《土地管理法》《担保法》和《物权法》等涉及土地管理制度的法律法规进行修改，这些法律法规的“立、改、废”工作，需要通过试点实践获得经验后形成普遍性的制度；二是《决定》提出要建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益分配机制。任何一个地方政府都不可能通过卖地收益获得长远发展，最终都必定要转到集约用地上来，只有真实地降低政府卖地收入，农村集体土地才能够得到真正的节约集约利用。
 
    　（二）将政策红利让渡给农民。按照《决定》的制度性安排，在赋予农民土地财产权利之后，农民将有可能顺利地获得如下三项政策红利：（1）5000万亩农村集体经营性建设用地直接入市。我国农村实际拥有18亿亩耕地、2亿亩宅基地，以及近5000万亩农村集体经营性建设用地。这些资产将被盘活。《决定》第十一条规定：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”^[7]长期以来农村经营性建设用地既不能作为资产进行抵押，也无法进入土地市场进行交易。不少地方政府在过去相当长的时期内，既是最大的土地囤积居奇者，也是最大的土地批发商。只有严格执行《决定》规定的操作规则，才能够使政策红利真正在农村落地。（2）18亿亩农户承包土地的抵押、入股、转让权。《决定》第二十条规定：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”^[8]国土资源部门近几年的确权颁证工作，为进一步放开农地的处置权、抵押权和转让权奠定了基础。18亿亩耕地的抵押权，对于农民来说是一笔非常重要的财产权利。（3）2亿亩农民宅基地试点抵押、退出、转让权。《决定》第二十一条指出：要“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”^[9]我国有2亿多农户，每户农民都在农村拥有宅基地，全国共有近2亿亩宅基地。农民一生中投资最大的除了孩子的教育之外就是住房，几乎占了他们一生投资的60%。过去这些农民的宅基地既不能抵押又不能退出，造成农村土地资源的极大浪费。为适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，应当依法赋予农民工对自己承包的土地、宅基地和集体资产股权自主处置权，为他们实现土地产权创造条件。如果农民可以用自己建造的房子进行抵押贷款，农村的内需市场就撬动了，从而可以为国家再次赢得整体经济快速增长的30年^[10]。“土地财政”已经成为农村经济发展转型和地方政府职能转变的严重障碍，成为侵害被征地农民合法权益的重要因素。土地财政的症结不只在于地方政府因卖地获得不菲的财政收入，要害还在于由此带来城市规模无序扩张、土地资源浪费、经济结构畸形发展、地方政府债务风险等诸多问题。必须进一步规范土地市场管理秩序，彻底打破政府对土地一级市场的垄断，真正发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。
 
    　（三）尽快修改完善土地承包法等法律法规。按照现行《土地管理法》《土地承包法》《物权法》等法律规定，农民对承包土地拥有如下三类土地财产权利：（1）对土地拥有一定年限内的经营权，可以将拥有的土地财产化，如使用、收益、流转土地的权利。（2）在土地增值的情况下，拥有获得土地增值部分经济利益的权利，如土地流转中租金升值的部分。（3）在让渡土地相应权益时，拥有获取等值补偿金的权利。在未来的旧城改造、城乡一体化建设过程中，更要进一步强化这些权利。十二届全国人大二次会议提出要加快修改现行法律法规，加强对农村集体土地所有权主体的界定，明确村级集体经济组织的主体地位；对“农村土地承包经营权”重新界定，明确承包权和经营权相分离；废除限制农民贷款担保范围的法律法规，放开对集体所有土地使用权不能够作为担保物的限制，为拓宽农民融资渠道提供有力的法律支撑。习近平最近提出“凡属重大改革都要于法有据”^[11]，千万不能犯历史性、颠覆性的错误。在《决定》颁布实施后，有些地方出现错误地借改革之名，行圈地之实的情况。譬如，按照《物权法》和《土地管理法》的规定，宅基地与农村建设用地分属不同物权和地类，但是不少人将《决定》中有关集体经营性建设用地入市的政策套用到农民的宅基地，认为城镇居民可以到农村购地买房，有的还提出给城郊和农村的小产权房“转正”的要求。又如《决定》提出有条件地允许农民土地承包经营权流转、抵押、担保，不少工商资本就立马到农村以土地流转之名大量圈地。其中一些人圈地的目的根本不在种粮，而是同少数基层干部勾结伺机搞非农业建设。要坚决遏止这股错误的圈地倾向，修订土地管理法律法规势在必行、刻不容缓。鉴于《决定》涉及农村土地权利、集体土地使用、土地征收补偿、土地收益分配等一系列制度调整，立法机关必须尽快启动《土地管理法》《土地承包法》的修订程序，抓紧对《土地管理法》《土地承包法》进行全面修订，并且同步制定《土地管理法》配套法规，包括加快制定出台《不动产统一登记条例》《土地利用规划条例》《农村集体经营性建设用地流转条例》《农村集体土地征收补偿安置条例》等^[12]。重点做好农村集体土地财产权实现方式和土地审批制度方面的改革，统筹推进征地制度改革、集体建设用地使用权流转以及土地产权、规划、审批、监管等相关土地管理配套制度建设，为立法打好扎实的理论与实践基础。国土资源部已明确提出在配合有关部门起草《农村集体所有土地征收补偿安置条例》的同时，配套起草《集体建设用地流转条例》《不动产登记条例》等。下一步深化农村集体土地产权制度改革，可以考虑实行“确权、确股、不确地”的政策，即对于农村集体土地应当确权、确地到集体经济组织的名下，不一定要明确到每户农民家庭的名下；对于包括土地在内的集体经济组织的资产，应当“确股”到每户农民家庭的名下，这样做可以较好地解决由于集体经济内部产权模糊带来的政企不分、腐败高发等问题，又能够兼顾农民外出打工、土地价值上升等实际问题^[13]。
 
    　参考文献：
    　[1]中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见 [N]. 人民日报，2014—01—20.
    　[2]韩文龙，刘灿. 农民土地财产权的内涵及实现机制选择——基于案例的比较分析 [J]. 社会科学研究，2013，（4）：21—26.
    　[3][10]郑凤田. 评论：如何让农民的财产成为能下蛋的母鸡 [N]. 北京青年报，2013—11—20.
    　[4]刘德炳，姚冬琴. 媒体指2.46亿亩农村建设用地将被激活价值130万亿 [N]. 中国经济周刊，2013—11—26.
    　[5]刘振国. 农业部部长韩长赋表示：实现粮食持续增产须坚守耕地红线 [N]. 中国国土资源报，2014—03—07.
    　[6]李克强.政府工作报告（摘登） [N]. 人民日报，2014—03—06.
    　[7][8][9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 [N]. 人民日报，2013—11—16.
    　[11]宋识径. 习近平：凡属重大改革都要于法有据 [N]. 新京报，2014—03—01.
    　[12]刘振国. 董祚继：修订土地管理法律法规刻不容缓 [N]. 中国国土资源报，2014—03—08.
    　[13]刘振国. 劈波斩浪再起航——全国两会代表委员热议全面深化改革 [N]. 中国国土资源报，2014—03—10.
 
    　责任编辑：邓双霜