集体土地增值收益归属国有论的困境与扬弃时间： 2016-10-25信息来源：张英豪　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：城市化进程中因农村集体土地被征收而产生的征收补偿，涉及因土地用途变更而生的巨大增值收益，对于该增值收益，有论者主张涨价归属于国家。文章针对这一观点展开质疑，运用所有权的原理分析土地发展权和土地增值收益应当归所有权人享有；而三方共享机制有可能产生产权危机。关于补偿标准的确立路径，文章论述了征收补偿的正当性在于补偿标准的市场化，只有补偿遵循市场化的定价补偿方案，才能符合最低程度的正义性，也符合可重新购置理论。从而在社会实证的层面更有利于保护有限的土地资源。
    　关键词：土地发展增值收益  土地发展权  征收损失补偿  完全补偿
    　中图分类号：D912.3  文献标识码：A  文章编号：1009－5675（2016）01－073－06
    　*  基金项目：本文系国家社科基金项目“农村集体土地增值收益分配的法律机制研究”（14BFX082）的阶段性成果、司法部2013年度国家法治与法学理论研究项目“城镇化进程中农民土地产权的法律保护（13SFB3025）”阶段性成果。
    　*  作者简介：张英豪，民商法学博士，中南财经政法大学农村土地法律制度研究中心研究员，湖北武汉，430073。
 
    　2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这里的“三方主体”利益如何兼顾？他们之间是否存在次序问题？国家以什么身份、什么途径参与土地增值收益分配，其正当性何在呢？本文试图结合“涨价归公论”和“涨价归农论”两种理论进行分析。
 
   　 一、问题的由来
 
    　在城市化进程中，处于城市规划区内的农村集体土地或因城市基础设施建设面临征收拆迁，或因城中村的整体改造面临着原来的房屋被征收。原来的宅基地被征收，因征收所导致的损害与征收所获得的补偿——其实就是土地增值收益如何分配的问题引发学界持续多年的高度关注。有学者认为，因为城市化所导致的城中村的原土著村民的房屋和宅基地被征收从而获得的补偿——即土地增值收益应由国家取得，其理论依据在于原来的房屋和宅基地增值并不是因为原城中村的土著居民的劳动或者投资而升值，恰恰是政府的前期巨大的市政基础设施投资所导致的环境改善而形成的财产增加值，其与原土著村民无关^[1]；城市的土地和房屋增值与城市本身的流动人口集群所形成的财富洼地有直接关系，因为新增城市人口对住房乃至土地的巨大需求才导致城市的住房与土地长期处于供给不足的卖方市场，因而在伴随着工业化和城市化的大规模的农村人口向城市人口转移的过程中，城市土地与住房有着长期上涨的动力和房屋与土地增值的预期，但这与原土著村民无关。即使城中村的原土著居民睡大觉，财富照样也会增值。因此主张土地增值归国家所有。其文中还有一种观点，就是这些原土著村民既不劳动也不是基于资本投入凭空得来巨额的拆迁补偿款成为百万富翁和千万富翁，似乎是不当得利或是不义之财。有人还说如果对城中村的房屋和土地补偿过高，就等于是国家拿纳税人的公共财政收入补贴一小部分人造成极不公平的结果^[2]。那么究竟应当怎样对此理论做出研判呢？假若遵循这种理论以及这种路径去设计有关房屋和土地征收拆迁补偿制度，会遭遇什么样的制度困境和实践诘难，这倒是应该关心的。
 
    　学界对于城市化进程中的农村土地新增价值收益如何分配究竟是遵循国有模式——涨价归公，还是土地增值收益应当归农民，即涨价归私，这是两个对立的观点，两派学者的争论从未消停。当然也有学者主张折中的调和观点。而对于征收补偿标准的如何确立问题，也与此密切相关，本文也对此展开讨论。
 
 　   二、对被征收集体土地增值收益归属国有的理论质疑
 
　　主张被征收集体土地增值收益归属国家所有的学者认为，土地（包括土地附属物的房屋）之所以产生增值收益，并非原土地所有人的资本投入和劳动付出，而是因为城市化进程中人口的增加。
 
　　现在看来，这一理论会直接造成农民与国家的对立，国家与民争利不可避免。一方面，农民的胆小怕事与信息上劣势地位使得农民在与政府的利益博弈的游戏中会丧失利益，加剧农民的相对剥夺感。甚至使农民在城市化进程中成为社会进步的所支出的成本和代价的承担者。有人会说，城中村的农民早已不是那个弱势群体了，他们早已是不用劳动的土地食租阶层，笔者不这样看，因为在法律上，他们还是农民，其还拥有宪法赋予的财产权，那是宪法给予其的权利，宪法上的财产权体现出的是一种宪法秩序，现在的某些做法正是在打破这种宪法秩序，这应令人警惕。
 
    　退一步讲，如果坚持农村土地增值收益归属于国家，那么城市中的土地增值收益分配怎么处理呢？必然也推论出增值收益归国家所有。但是与城市中的国有土地使用权相比，就会发现城市中的土地增值收益却归私权人享有而拒绝了国有归属模式。那么禁止将土地增值收益分配给农民，就涉嫌违背平等与正义原则。也与十八届三中全会《决定》提出的同地同权相抵触，这方面的权威依据是1995年国土资源局颁布的一个规范性文件^[3]，从中可以看到城市中的私有房屋的所有权及其房屋所占有的土地所有权，1982年伴随宪法确立的城市土地国有化规定，相应的原来的城市土地私人所有权变为城市土地国家所有权，但是这里的国家所有权只能将之解释为名义上的所有权^[4]。并非实质意义上的所有权，因为原土地所有人同时无偿取得了国有土地使用权，等于是说把原土地所有权换成土地使用权，至于这一用益物权是否有期限，法律并未明文规定。从国土资源局的这个文件看，包括政府也没有说土地增值收益归属于国家，而是承认了土地增值收益归属于私人。因为私人获得了国有土地使用权。
 
    　其次，主张被征收集体土地增值收益归国家所有的理论还存在这样一个问题，就是对土地使用权人和土地所有权人伤害太大，甚或激起被征收人的反抗。按道理说土地的权利人之所以占有、使用土地，其目的就是为了取得土地的未来收益，主张土地增值收益归国家，则是直接对土地使用权的践踏。这样做也直接使得土地作为一种财产权而被大打折扣。土地被法律和权力严重管制及束缚，土地作为一种资本要素及生产要素，也被法律制度和公权力所严重束缚，备受限制和歧视的权利只能矮化为毫无意义的“鸡肋”，其财富潜力得不到发掘。
 
    　再次，这一理论与我国的改革开放的历史以及一贯实践做法相违背。根据物权法的规定，我国农村的土地所有权归属于成员集体，而所有权作为一种全面支配权（尤其包括价值支配权），所有人当然地取得土地的发展增值收益。虽然农村土地的所有权归属于成员集体但实际上却由农民成员个体拥有使用权，由于农民集体对于土地的所有权是一种私权利，农民个体所拥有的土地使用权也是一种私权利。长期以来的实践都是由农民集体或者农民个体获取土地增值收益，如发展乡镇企业需要大量的建设用地，等于是在农村的土地上搞工商业，搞城市化，因为搞乡镇企业，实际上是对土地的用途的变更和对土地的更加集约利用。但很明显，土地增值收益也归了农民集体和农民个体。主张土地增值收益归国家所有的理论是背离私权保护的历史潮流的。如果按照这种理论，等于说乡镇企业的发展先天违法，等于说农民夺去了本应由国家获取的土地发展增值收益。可事实是乡镇企业的利润大部分归了农民，而非归了国家。用这种理论似乎很难解释乡镇企业发展的合法化问题以及现在已经有了一些在集体土地上建设小城镇的成功实例。江苏省江阴市的华西村就是成功的案例，华西村如果离开建设用地制度的方面改革与制度创新，不可能取得巨大的成功。华西村之所以富，还不是农地非农化取得的结果。其实质就是华西村集体经济组织和村民取得了土地的增值收益。
 
    　再其次，这一理论也直接与中央文件的有关规定冲突。党的十八届三中全会《决定》提出建立开放、竞争、城乡统一有序的土地市场，全面放开集体经营性建设用地土地入市。但文件的精神确实是要进一步盘活土地的资本生产要素价值，使得土地作为生产要素发挥真正的力量。也就是让市场在资源配置中起决定性作用。并且将土地市场化作为深化改革的主攻目标。土地市场化必然是承认土地是有市场价格的，并且要借助于市场来形成土地的价格。原土地物权人失去土地的所有权和土地使用权，其必然获得失去土地的市场价值。
 
　　最后，这种理论实质上与征收为农村土地城市化的唯一途径的理论是相通的。集体土地要想变更为非农用途，由农用地变更为建设用地，只有经过征收。征收为唯一合法之途径，其余途径皆为违法。只存在“先征收后出让”的这一种土地利用模式。这一理论排斥土地市场之手的功能与价值的存在，只允许政府之手的功能的存在，说到底还是个老问题，我们究竟是相信政府的作用还是市场的作用。城市只能建在城市的土地上，农村的土地只有经过征收或者征用才能变为城市土地，然后才能在城市的土地（其前身是农村的土地）上建造城市。农民在政府低价征地与高价卖地的过程中失去的财产价值已经太多，这是一种新型的土地价格剪刀差。
 
　　如果说以往的城市化或者城镇化有什么需要检讨的话，即出现土地的城市化的速度快于人的城市化的速度的非正常现象，甚至土地的城市化了而人却没有城市化？质而言之，土地作为一种资源，一种资本要素，很容易被城市象“抽水机”一样掠夺，而人（农民）对于城市政府而言呢，却是纯粹意义上的社会负担。这种城市化的进程实际是一种资产剥离，政府只拿走净资产，却将其需要负担的债务（负资产）留给社会。如果说以往对土地城市化以及土地财政以及政府圈地卖地牟利缺乏清醒的认识的话，而现在却可以通过人没有城市化而土地却城市化这一悖论看清了政府在土地一级市场和土地流转中所扮演的角色和功能。甚至连中央政府也已经直接发文强调城镇化首先是人的城镇化。必须痛下决心扭转这种仅以土地城市化而忽视人的城市化的老路。这种只要土地不要人的旧的城镇化违反了人不能作为手段，而只能作为目的的人本思想。我们只能选择新型城市化的道路。国家一旦对失地农民进行按照农民所失利益进行全额补偿，等于是失地农民获得了土地的增值收益，也就是等于是土地权利人拥有了收益权能。^[5]实践中有没有农民（农民成员集体）拿到了土地增资收益的大头或者全部呢？作为全国第三轮土地改革试验区的深圳在这方面积累了很好的经验，各个利益关系人寻找到了自己利益的平衡点。路径无外乎就是承认和尊重农民集体作为土地增值收益的主体地位，承认和确保其获得充分的土地利益，其所有权人的利益得到充分保障。^[6]
 
    　实践中，坚持被征收集体土地增值收益归公能否行得通呢？笔者于2014年及2015年利用暑假的社会田野实证调研时间，就土地增值收益分配现状走访了苏南地区的昆山、苏中地区的海门、苏北地区的盐都等三县市，收集样本县市2011—2014年度土地征收、供应和收益；计算不同地区以及不同用地类型下，样本宗地供应收益中农民所得占比、开发成本占比、税费占比、政府纯收益占比。最终结果显示：土地出让净收入是征收成本的22倍；土地出让收入分配中，农民所得占出让收入的比例为32%，政府承担的开发成本占出让收入的13%，其余55%为政府所得。苏北、苏中、苏南三地土地征收供应中政府纯收益和农民所得在区域之间差异不明显；农民在公共用地、工矿用地、商服用地和房地产开发用地中所得到的收益比例呈逐渐下降的趋势，分别为37%、27%、22%、11%。考察土地征收过程中的政府税费组成和土地出让收益政府部门计提组成后，发现江苏省土地征收过程中，政府收取的各类税费合计在每亩9.9—4.6万元之间，已经是农民收益的2倍左右，土地征收后出让形成的净收益中75%是用于了城市建设，而农村地区则仅仅获得了25%的土地交易中的净收益。
 
    　从以上的数据不难看出，首先，农民和村集体享受的征地补偿费相对较低。即使土地补偿费和劳动力安置补助转为被征地农民的养老保障金，也只能解决被征地农民的基本生活保障，并不能使农民因征地而获得参与和分享城镇化成果的发展机会。其次，与农民获得的补偿费相比，政府享受的土地征收税费比重相对较高，大约是前者的2倍。土地征收税费部分也仅仅是在中央、省、市、县政府中进行分成，但是由于缺乏相应的政策规定，实际中土地出让净受益的75%都被用于了城市发展，使得本应支持农村发展的弥足珍贵的资金又一次离开农村而被转移至城市地区，使广大农村地区白白失去了分享土地增值收益的机会。再其次，征地补偿制度改革并没有实质性的突破，被征地农民依然被孤立在土地增值收益分配链条之外。尽管现行的土地征收实践中都给被征地农民提供养老等基本社会保障，但这种保障是由农民的征地补偿款置换而来的，只是将一次性补偿改成了分期支付而已，其一次性补偿的实质并无变化，这不过是补偿方案在技术层面的改变，农民仍然无法享受到农地非农化使用后的价值增值和其他相关权益。
 
  　  在社会实践调研中发现，因为农村中的经营性集体建设用地数量十分稀少，所以笔者选取了宅基地在被征收中所导致的各个利益相关者的利益分享比例为主题。笔者选取了武汉市的江夏区作为调研对象。对46户农户、18位村委工作人员、24位国土局工作人员发放了问卷调查，共回收88份有效问卷。关于宅基地收益分享比例入户调查结果显示：只要认为农户能分享宅基地收益的，那么农户分享比例均超过60%；认为收益仅属于村集体的人数很少，且均为集体工作人员；不管是国土管理人员、村委工作人员还是农户，均有超过20%的人认为宅基地流转收益应该只属于农户。与集体工作人员和农户相比，国土局工作人员认为宅基地流转收益仅属于农户的比例最高，达到30%。均有超过40%的人认为宅基地收益应该归政府、村集体和农户分享，如果三者共享，那么农户的分享比例最高，村集体次之、政府最低。综合不同主体对宅基地收益的认知，宅基地出让收益大致可以得到如下分配比例：农户可以分的收益在55—85%之间，村集体可以分享10—25%之间，政府可以分享5—25%之间。至于三者共享机制是否正当，下文详述之。
 
    　三、集体土地增值收益归集体的法理依据
 
    　土地增值收益在法律上的表现就是一种财产权利——土地发展权。依据民法原理，在整个财产权利体系中，所有权处于母权的地位，地位最高。其余财产权皆在其下，故土地发展权只能隶属于所有权而不可能逾越所有权，也就是说土地发展权不能高于所有权，所有权只能受到限制而不可能被非法剥夺。现在有人为了说明集体土地中建设用地并非可以任意入市，提出了土地用途管制大于所有权。这等于间接宣称所有权并非最高，尤其是集体土地所有权更是如此，土地用途管制体现的是公权力，如此一来，作为私权利最核心和最高位阶的所有权明显受到了所谓土地用途管制等公权力的打压。正确的理论是所有权从根本上讲是一种私权利，是权利主体的一种自由的意思体现。所有权的利用应当是负有社会义务的，但是这种社会义务是有限度的，所有权的社会义务与所有权的权利本身二者的关系是次要与主要、局部与整体、补充与全体的关系，总之，不能用所有权的社会义务去阉割所有权作为权利的本质规定性。
 
    　所有权作为财产权中的母权，其权能是最全面的，也是最完备的，理论界所讲的土地发展权，当然也是从所有权中分离出来的，是所有权权能中某一部分，土地发展权也可以说所有权派生的一种权利，从而土地发展权作为所有权这个母权利的子权利而存在，土地发展权是土地发展增值收益在法律上的表现。应当说土地发展权主要还是所有权权能中的收益权能的一种存在形式。一旦农用地改变现有用途或提高土地利用强度而产生收益，此即土地发展权益，那么，农村集体土地有无发展权？按照土地发展权是土地所有权派生的一种权利，是母权（所有权）所派生的子权利。基于同权同能的原则，国有土地既然享有土地发展权，农村集体土地自然拥有土地发展权的权能。那么，谁有权享受土地发展带来的增值收益？根据所有权的一般原理，根据子权利从属于母权利的原理，土地发展权当然由土地所有权人享有，这在理论上本不存在问题。
 
    　但是《土地管理法》47条确立的征收土地的补偿标准，却是按照被征收土地的原来用途进行补偿，这个标准如果是针对农用地进行征收补偿时，就会出现“土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征收前3年平均产值的30倍”，过去只看到这里边补偿标准低的问题，但实质的问题是究竟谁有权享有土地因为用途变更而带来的增值收益。补偿依据仅仅是成本，旧的补偿标准按照农业用地进行补偿，按照农作物的年产量的多少倍来进行补偿，其实质就是国家获取了土地增值收益，国家成为土地发展权益的享有主体，也就是说集体土地并没有土地发展权。这实际上对农民集体土地所有权的歧视和压制，等于变相剥夺了农民集体土地所有权的土地发展权能，造成集体土地所有权权能残缺不全，作为所有权人的农民集体并不能享有土地增值收益，而国家并非所有权人却享有土地发展增值收益，这是非常不合理的，直接违背所有权的法理，国家获取土地增值收益也缺乏理论依据。
 
    　十八届三中全会《决定》关于农民集体土地的若干政策的指导思想是“确权扩能”，尤其是对集体土地所有权的权能扩张。扩张集体土地所有权权能的目的就是要达到“同权同能，同权同利，同权同价，同地同权，权利平等”^[7]。从某种意义上是对农民集体土地所有权的权能的新的扩充，使其作为所有权的权能更加充分，更加全面。农民集体所有权与国有土地所有权在权能上应当是同权同能，这符合权利平等的要义，否则就是对权利的歧视，过去对农民集体土地所有权是存在歧视和过度管制的。十八届三中全会《决定》提出的允许经营性建设用地入市的政策等于是直接赋予农民集体土地具有建设用地使用权权能，这也是对集体土地所有权权能的补正和回归，由此而来的土地增值收益直接归农民集体享有。这也从另一个角度证明新扩充的集体土地所有权权能是全面的。
 
    　在理论上和在制度层面坚持土地增值收益归农民集体享有，这是基于土地所有权的理论得出的应然结论，国家不是集体土地的所有权人，自然不能基于土地所有权获取土地增值收益，这是没有疑问的，但是国家对市政基础设施的投入及建设，确实有助于土地的增值，那么国家能不能分得一部分土地增值利益呢？从法律制度层面上讲，国家若想分享土地增值收益，只能通过土地增值税等税收的方式来分享，因为税收是国家获取财产的法定途径，国家并不能基于非所有权人的身份获取土地增值收益。
 
    　美国的土地发展权交易制度可以给我们在土地增值收益归属方面有益的启示，该理论如下：每一宗农地有两块价值，一是农地未来的农业预期收入价值；二是农地转化为非农用地后所增加的收益。农地土地发展权既是权利又是义务（必须保证法定比例的土地的农业用途的义务，同时土地的非农化的比例也是法定的），可以成为交易的标的。详言之，就是每一块土地的价值都有两部分——显性部分和隐性部分组成，一部分是农地，一部分是非农地；比例各占百分之五十。土地也不再区分远郊与近郊。尽管远郊的土地转换为非农用途的可能性较小，也就是农地非农化的可能性较小。但是土地的那部分非农价值是潜在的，可以转让的，另一方面，近郊的土地非农化的可能性非常高，但是受制于50%的非农比例限制，其想达到100%的非农利用，就必须购买相应的非农面积土地的土地发展权才行（这类似于我国的建设用地指标交易的地方实践和城乡建设用地指标增减挂政策）。这一点非常类似于排污权交易。美国的这一制度解决了因为土地的分区管制带来的过度管制——管制性征收，而管制性征收是要补偿的；这个制度是转让时交易，比前者强。每一块土地的50%都具有农地用途，当土地的所有权人把这部分的土地都转成非农用途时，其实际上在放弃自己的土地上的法律义务，则土地的所有权人必须购买别人的土地发展权（通常是远郊土地的发展权），就像排污权交易一样，企图使农地非农化的土地权利人需要从远郊的土地购买农地非农化的权利，这一交易的标的就是远郊的农地的土地发展权。这样一来，同地同权，同地同利才真正成为可能，因为每一块土地上的权利和义务都是相同的，每一块土地上的利益也是相同的。解决了远郊土地与近郊土地天生的区位差异，也就是马克思所说的级差地租Ⅱ的问题。同地同权，远郊土地与近郊土地的权利应该是相等的，怎么相等？必须采用土地发展权交易或者可转让理论，否则同地同权同样是一句废话，远郊土地与近郊土地还是不能平等。我国各地目前推行的城乡建设用地指标增减挂并无法理支撑，其实质是对农民土地权利利益的一种剥夺；但是土地发展权交易理论比城乡建设用地指标增减挂“理论”要进步的多。^[8]
 
    　另外，被征收集体土地增值收益归属于集体土地所有权人后，有人会担心农民集体与农民个体之间如何分配，但这是另一个问题，这应当交由农民集体自己依据相关法律来处理。
 
    　解决了集体土地被征收中的土地增值收益享归属主体的问题后，紧跟着的一个问题就是征收补偿标准问题。如何确定征收补偿标准呢？
 
    　四、征收补偿标准的法定主义
 
    　按照学界大多数人的观点，征收就是强制购买，是对所有权的强制剥夺，属于所有权的继受取得^[9]。征收具有如下法律特征：
 
    　1. 补偿的事先支付性。就是完全补偿应当在所有权转移之前。征收区别于没收财产、罚金、罚款、税收。征收所导致的损失补偿具有预先支付性。征收类似于买卖，补偿的必须是对价，而且补偿所支付的对价必须先行支付。农民集体土地所有权是一项宪法性基本权利，只有征收才是目前唯一合法转移途径，国家公权力对集体土地所有权的征收也必须符合征收的法定条件，首先要符合公共利益目的的要件，要符合法律规定的严格程序要件，要符合对农民做出足额的补偿要件，只有完成了这一系列的法律事实方能引起所有权的变动的效果。
 
     　2. 强制性。征收行为具有法律上的强制性。它区别于购买。它确实在本质上不是买卖合同（其需遵循意思自治原则）。但是征收是一个具体的行政法律行为，它并不以行政相对人的同意为要件，即使被征收人不同意征收补偿的条件，但是征收仍有可能继续下去。
 
    　征收与其所肇致的损失补偿是一个整体，说到征收必然涉及到损失补偿，征收法定主义也必须包括征收损失补偿的法定主义。征收所依据的法只能是法律，此为法律保留原则。且该法律要包括下述两方面的内容：
 
    　一是关于征收的法定主义，即征收的公共利益要法定和征收范围要法定。只有实行严格法定主义，征收就可能被限定于真实的社会公益之目的之内。
 
    　二是关于损失补偿法定主义，这是针对关于损失补偿的公平性而言的，也关乎分配正义。凡征收的法律中必须含有关于补偿内容的条款，这被称为唇齿条款或者一体性原则^[10]。基于损害赔偿（损失补偿）的一般法理，损害多少赔偿多少；损害与赔偿二者之关系必须在法律上是等价的，实际上符合了市场的交易行为等价性的特点。就如同是损害与赔偿二者之间存在着这样一个价目表。假如说征收损失补偿采用完全赔偿的市场价值赔偿的话，那么实际上征收的损失补偿与民事上的损害赔偿就基本上没有差别^[11]。这也是通常讲的损害赔偿要符合正义，公平。损害赔偿的标准就是恢复原状，就是赔偿要达到损害没有发生时的状态^[12]。对于征收的损失赔偿来说，德国的基本法以及德国司法实践中有一个所谓可重新购得理论，就是征收的受害人可以用获取的补偿金从市场上重新买得一个在价值上与原物相当的物。可重新购得理论已经是对原所有权人的所丧失利益的一个考量，赔偿的数额要与损害数额大致相当，具体办法就是拟制交易。拟制交易是指在双方当事人无法达成关于交易上的一致同意的情况下，用一个模拟的市场价格来平衡当事人之间的权利义务关系，试图寻找到法律上的公平正义，以获得被双方当事人接受的可能性。
 
    　为什么是市场价格，但政府还要强制购买呢？这涉及到拟制交易的理解。征收方即使支付了市场价格，但被征收方仍然有可能不同意怎么办？征收的强制性就出来了。所以征收说到底还是带有行政强制力的具体行政行为，并不以征收相对人的同意为构成要件。关于价格的形成并不是基于讨价还价的市场磋商机制，这个价格是拟制交易的结果，因而也不会是民事行为。再者，从征收方的角度看，如果面对的被征收人数量多，一个一个谈判也会增加交易成本，选择征地而不是买地也符合效率的原则。
 
    　明白了这一点，就不难理解为什么损害赔偿必须是市场价才是公平的正义的，才具有被双方当事人所接受的价值和利益的平衡点，这是一个底线。这个平衡点之下，对于在征收中的受害人失地农民而言，显失公平；超过这个平衡点，对于政府而言，显失公平。当然，这只是理论上的探讨，实际中，平衡点可能是一个区间，即在过高或者过低之间有着一个空间。
 
    　征收补偿标准采用法定主义，但是这一标准的依据确是建设用地市场化价格，即借助于市场价格的发现来确定一个公平合理的价格标准。另一方面，要严格限制乃至取消商业性征收，以后要缩减土地征收的适用范围，十八届三中全会《决定》确立的土地资源市场化之路，将所有的商业化用地以及工业化用地都通过市场来解决，最终的用地者只能去市场上买到土地的建设用地使用权。获取土地并需支付对价，这个问题实际上已经不是征收了。能用市场手段解决用地问题的，就不再采取征收的行政手段。土地征收的对象仅仅限于社会公共利益项目。
 
    　关于征收损失补偿采用市价标准的好处就是：1. 会形成一个关于征收与损失补偿之间的清晰价目表。损害补偿就是征地的成本。真实的成本的有效存在以及市场价格无形之手的调节作用，可以促进土地的集约化利用和减少耕地的浪费，促进地尽其利。2. 土地市场价格的作用发挥出来。这样一来也能同时减少在土地利用以及土地批租上的腐败现象发生。这里有必要强调一下完全补偿与适当补偿的问题，叶百修指出，从来就没有适当补偿真正能够取代完全补偿的历史时期。许多人所热衷的适当补偿只是一个在法律的发展史并不存在的一个虚幻，甚至在域外司法实践中适当补偿被法官解释为完全补偿^[13]。
 
    　总之，因农村集体土地被征收，因为这个增值收益的产生是由于土地用途的变更，即由原来的农用地变更为建设用地，补偿标准应当按照建设用地的市场价进行补偿。补偿要法定，是指补偿标准即补偿方式要法定，遵循市场化的完全补偿标准才符合公平正义的要求。
 
    　五、结语
 
    　中国未来土地市场化改革的方向是建立统一的城乡土地建设用地市场，应当赋予集体土地自我城镇化的权能^[14]。新型城镇化的核心是农民的城市化，说白了也就是让农民享受土地城镇化中的农地增值收益。从党的十八届三中全会《决定》来看就是要大幅度地减少农地征收的范围，减少目前农地征收所导致的社会不良后果的发生。土地征收行政行为只有同时具备合法性和正当性，其才能称得上公平正义，才能被普通民众在情感上接受，具有可接受性。而所谓补偿标准的正当性应当遵循市场定价的策略，被征收土地乃至房屋的补偿价格必须以市场价为基准的完全补偿才具有公平性和正义性。
 
    　参考文献：
    　[1]陈柏峰：《土地发展权的理论基础与制度前景》，法学研究，2012年第4期。贺雪峰：《地权的逻辑Ⅱ地权变革的真相与谬误》，东方出版社，2013年第1版，25页以下。
    　[2]贺雪峰：《地权的逻辑Ⅱ地权变革的真相与谬误》，东方出版社，2013年6月第1版。第33－35页。
    　[3]1995年国土资源局颁布《确定土地所有权和使用权的若干规定》，第28条规定：“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用，可确定现使用者国有土地使用权。”
    　[4]张千帆：《城市土地“国家所有”的困惑与消解》，《中国法学》2012年第3期。名义上的所有权也即虚置的所有权。
    　[5]北京市推行的独立的宅基地区位价补偿方式，在后期的发展过程中已逐渐形成了城乡同房同价的效果，如在2009年的朝阳区大望京村房屋拆迁过程中，选择货币补偿的被拆迁房屋综合补偿价位已达每平方米约一万元左右，而周边商品房价格在每平方米12000－13000元左右。这是对该理论最好的现实阐释。参见《北京大望京村腾退补偿安置方案出台》，载《新京报》2009年5月7日。
    　[6]周其仁：《改革为什么那么难》《新华月报》2014年9月号/上半月，转摘自《财经》2014年第22期。
    　[7]陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会＜决定＞相关内容解读》，《法学研究》，2014年第4期。
    　[8]顾汉龙、冯淑怡、曲福田：《我国城乡建设用地增减挂钩政策与美国土地发展权转移政策的比较研究》，《经济地理》，2015年第6期。
   　 [9][德]鲍尔、施蒂尔纳著，张双根译：《德国物权法》（上），法律出版社2004年2月第1版，第578－579页。
    　[10]德国基本法第14条第3项明定“征收为公共福利，始得为之。征收须依规定补偿方法与金额之法律，或根据该项法律，始得为之。补偿之决定，应公平衡量公共利益与关系人之利益。关于补偿金额，如有争执，得向普通法院提起民事诉讼。”
    　[11]陈新民著：《德国公法学基础理论》（增订版•下卷），法律出版社，2010年9月第1－43页。
    　[12]李承亮：《损害赔偿与民事责任》，《法学研究》2009年第3期。
    　[13]叶百修：《损失补偿法》，（中国台湾地区），新学林出版股份有限公司，2011年6月，第180页以下。
    　[14]韩松：《新型城镇化中公平的土地政策及其制度完善》，《国家行政学院学报》2013年第6期。
 
    　责任编辑：刘峰