农村集体土地股份制改革的法律考量时间： 2016-11-01信息来源：田土城　作者：hjr_admin　责编：

    　〔摘要〕农村集体土地承包经营制存在集体土地所有权主体虚位的弊端，因此，农村集体土地股份制改革应当以明晰农村集体土地所有权主体作为其制度目标，其适用范围应包括农村集体的全部土地，不论其所有权之上是否存在有其他权利负担。以农村集体土地具有社会保障功能为由，限制集体所有土地固有权能的完整性和流转性已不具有任何正当性和合法性。股份制改革中的出资财产最好是农村集体土地所有权，因其与土地承包经营权出资相比更有利于改革目标的实现。从制度设计看，在股份的各种组织形式中，公司制比股份合作制更具有相对的制度优势。基于农民自愿、因地制宜、产权明晰、农民利益最大化原则，以土地所有权出资进行股份制改革可以从根本上实现股份制改革的制度目标; 以土地承包经营权出资实施股份制改革只是一种较为便利的股份制改革方式，并不能从根本上解决农村集体土地所有权主体虚位问题。对此，农民有权在方式选择上酌情择一或合并选择出资方式。
    　〔关键词〕农村集体土地；土地股份制改革；土地承包经营权；法律思考
    　〔作者简介〕田土城，郑州大学法学院教授，博士生导师（河南郑州  450001）。
    　〔中图分类号〕DF45  〔文献标识码〕A  〔文章编号〕1001－6198（2015）01－0055－07
 
    　从农村集体土地股份制改革的角度而言，我国现行的法律制度至少有如下五个问题值得研究。
 
    　首先，在农村普遍实施土地承包经营的基础上，如何进行农村集体土地股份制改革？其制度目标如何确定？这两个问题直接决定了农村土地制度改革的方向和具体制度设计。因此，必须从土地承包经营制与土地股份制的相互关系入手进行分析研究。其次，农村集体土地股份制改革的适用范围应涵盖农村的全部集体土地（包括农村的宅基地、承包经营地、建设用地、四荒地等），还是只包括其中的部分土地？是否应将某些具有特殊性质的土地（如宅基地）排除在外？这些内容既涉及不同类型土地的产权性质及其负担，又与农民的社会保障等切身利益密切相关。目前学界对此存在较大争议。再次，在农村集体土地股份制改革的过程中，农民据以取得股份的出资财产是指农村集体土地所有权，还是农民的土地承包经营权？尽管中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出了土地承包经营权入股问题，但是，因不同性质的财产出资直接关系到股份制改革的价值目标与方法措施，所以必须从法律角度予以研究。第四，股份制存在多种形式，如合伙制、股份合作制和公司制等。尽管《决定》规定的是农村集体土地股份合作制，但是采取何种组织形式关系到农民股权的内容与流通性，以及农业的规模化、现代化和城乡一体化问题，所以也有必要予以研究。最后，农村集体土地股份制与土地承包经营制是两种完全不同的产权制度和经营模式。二者是升级取代关系，还是双轨并行或者相互交错关系，很难从《决定》中看出。所以，农村土地股份制改革与现行土地承包经营权制度相并行或者相衔接直接关系到我国对农民意愿的尊重程度，农村集体土地所有权、承包权与经营权三权分置的实现。由此可见，如何根据中共十八届三中全会《决定》的精神，从法律层面认真研究和解决上述有关问题，具有十分重要的理论和现实意义。
 
    　一、农村集体土地股份制改革的目标追求
 
    　中共十八届三中全会《决定》明确指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”之后，《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对承包权与经营权的分离和三权分置、经营权流转的格局又作出了更加明确的规定。由此可见，农村集体土地承包经营制已经实现了四个基本目标：一是以双层经营方式切实保障了农村土地集体所有；二是以承包经营方式实现了所有权与承包经营权的适度分离；三是以用益物权的方式实现了土地承包经营权的适度流转；四是通过承包经营权的适度流转为实现农业规模化、现代化经营创造了条件。但是，从法律层面而言，该制度客观上仍存在两大主要问题：一是未能真正解决农村集体土地所有权主体模糊和虚化的问题，不利于从根本上切实保障农民的合法权益；二是土地承包经营权主体的身份性和客体的实物性，在一定程度上限制了农民权利的合法流转，不利于农业现代化、农民流动化和城乡一体化发展。
 
    　与农村集体土地承包经营制不同，农村集体土地股份制则是农民以适当的财产和权利出资，组成股份制经济组织，并从该组织获得相应的股权，再通过行使股权的方式实现其个人权益的一种制度设计。针对农村集体土地承包经营制的两大问题，农村集体土地股份制改革可以实现两大功能性突破。一是农村集体土地所有权主体的明晰。因为，农民通过股份制改革将出资财产转让给股份制经济组织并据此获得股权后，该经济组织即从法律上成为农村集体土地的所有权人。农民则以股东身份、以股权形式真正享有集体土地的股份权利。这样就在集体所有制不变的情形下，实现了权利主体的明晰，农民权益也得到了法律上的确定。二是农民的土地权益可以以股份形式依法自由流转。因为，股份制改革后，农民的财产权益由实物形态转变为价值形态，成了完全市场化的私权。这样既消除了身份和地域等限制，又保障了农民权益，促进了农民流动，有利于破除城乡二元结构，促进城乡一体化发展。“农民对于保留自己的地权，而同时取得城镇化身份的做法是深表赞同的。”^〔1〕由此可见，农村集体土地股份制改革的首要目标应该是明晰农村集体土地所有权主体。其具体理由如下。
 
    　第一，农村集体土地承包经营制已经解决了所有权与承包经营权相分离和经营权依法流转两个主要问题。现行集体土地所有权存在的主要问题既不是所有权与经营权不分，也不是经营权不能依法转让，而是农村集体土地所有权的主体不明确。在我国，关于农村集体土地的所有权主体主要有三种说法：一是“农村集体组织”；二是“农村集体成员”；三是“农民集体”或者“集体成员集体”。根据第一种说法，三级农村集体土地所有权的主体分别为乡（镇）政府、村民委员会、村民小组等，但其作为一级政府、自治组织或者没有独立性与完整组织结构的农民集体，既不可能也不应当成为农村集体土地所有权的主体。按照第二种说法，我们应以每个集体组织成员作为农村集体土地所有权的主体，这实际上是共有而非公有，这明显违背了坚持农村集体土地公有制的宪法原则。第三种说法以我国《宪法》《物权法》和《土地管理法》的规定为依据，农村集体土地所有权的主体既非某一村民，也非相应的集体组织，而是一个极具抽象性的“农民集体”或者“集体成员集体”。但何为“农民集体”或者“集体成员集体”在理论上很难界定。实践中多将其视为乡（镇）政府、村民委员会或村民小组等组织机构，或者由其代为行使农村集体土地所有权。农村集体土地所有权主体的这种虚位状况，不仅极大地影响了农村集体土地所有权制度价值的实现，也使得乡（镇）政府、村民委员会和村民小组滥用权力，侵害农民的合法权益。因此，农村集体土地股份制改革的制度目标、价值追求应当定位于从根本上解决农村集体土地所有权主体抽象和虚位的问题。
 
    　第二，股份制改革是股东依照法律和章程规定将其财产出资于股份制经济组织，以丧失出资财产权利为代价获得该经济组织相应股权的过程。无论采取何种方式进行土地股份制改革，农村集体土地所有权的主体只能是实行股份制后新成立的股份制经济组织。农民家庭和个人只能以股东的身份对该经济组织享有相应的股权，只能依据其股权实现对该经济组织的控制。股份制改革的这种法律效果既克服了过去农民对集体土地所有权的虚无状况，也清晰界定了集体成员对集体土地的权利范围和行使方式，破解了集体产权行使、公共权益分配、成员意思表达等许多实践中的难题，在根本上破解了农村集体土地所有权主体虚位问题。
 
   　 由此可见，相对于农村集体土地承包经营制，农村集体土地股份制的主要优势在于可以明晰农村集体土地的所有权主体，因此，农村集体土地股份制改革必须依此充分发挥其应有的制度优势，这既是进行股份制改革一系列制度设计的立足点和出发点，也是进行股份制改革的首要目标和价值追求。所以，农村集体土地股份制改革适用范围的界定、出资财产的明晰、制度模式的选择等，均应以此进行制度设计和制度改革。
 
    　二、农村集体土地股份制改革的适用范围
 
    　农村集体所有的土地根据不同标准可以分为不同的类型。不同类型的土地具有不同的法律属性，其是否均应或者均可纳入农村集体土地股份制改革的适用范围有待科学分析。我们应将农村集体的全部土地列入股份制改革的范畴，不应因某些土地的性质特殊而将其排除在外。对此，应从如下三个问题进行探讨。
 
    　首先，农村集体土地股份制改革的适用范围是否应当区分集体土地所有权之上有无权利负担。根据农村集体土地所有权之上是否设置有权利负担，可将其区分为无权利负担的农村集体土地和有权利负担的农村集体土地。前者主要包括土地所有权之上未设置用益物权的土地，比如尚未发包的四荒地、宅基地之外的建设用地等；后者主要包括土地之上已设置了法定用益物权的土地，比如宅基地和承包经营地。土地之上有无权利负担，在土地股份制改革中必然面临两个基本问题。一是股份制改革中的出资财产应当是作为基础权利的土地所有权，还是作为所有权负担的土地承包经营权或者宅基地使用权？从农村土地股份制改革的目的分析，其应是作为基础权利的土地所有权，因为，在公有制前提下，只有将土地所有权股份化，才能切实明晰农村集体土地所有权的主体。二是股份制改革中土地之上有无权利负担，其价值显然不尽相同。将不同性质的土地出资时，应当如何评估定价？股份制改革前，农村集体土地之上是否存在权利负担，只是当时的客观情形，当其以农村集体土地所有权出资时，实际上可以不考虑其有无权利负担。因为，农村集体土地所有权出资后，必将成为另一个新型农村集体组织（比如新的股份合作社和公司）的财产。新的农村集体土地所有权人是否或者如何在其所有的土地上设置权利负担，是否需要与农村集体组织成员重新签订新的宅基地或者承包经营合同，依法应由全体股东表决确定。在法律上，原农村集体组织与股份制改革后的新农村集体组织既不具有同一性质，也不具有权利义务的承继关系。股份制改革之前，并不存在一个作为土地所有权主体的农村集体组织，村委会等只是农民集体的代表，并不是真正的土地所有权人。所以，股份制改革之后，新的集体组织作为农村集体土地的所有权人应当且有权重新对其所有的土地利用依法重新规划，其既可以将其所有的土地用于规模化、现代化统一经营，也可发包给农户实施土地承包经营，或实行其他经营方式。总之，农村集体土地之上有无权利负担对农村集体土地股份制改革并不构成任何法律障碍。
 
    　其次，农村集体土地股份制改革的适用范围是否应当考虑农村集体土地的社会保障功能，特别是作为居住权保障的农民宅基地使用权是否可以适用于股份制改革。“宅基地一词带有浓郁的民族性，为我国法律所独有。”^〔2〕长期以来，农村集体土地一直被视为农民的基本社会保障，农民只要拥有土地即可自给自足。但是，随着国家社会保障制度的不断健全完善，农民的社会保障得以逐步扩大和加强，因此现在是否仍应以农村集体土地承载社会保障功能为由限制农民土地权益的完整性在理论上争议极大。一种观点认为，建立城乡统一的社会保障制度，是国家对全体公民应尽的法定义务。国家不仅要建立健全城市的社会保障制度，也要同时、同等建立健全的农村社会保障制度。因此，在城乡一体化发展的大趋势下，国家不应再将农村集体土地作为农民的基本社会保障。因此，无论宅基地使用权还是土地承包经营权均可自由流转。但也有人主张，我国农村村民的宅基地具有社会福利性质，农村集体经济组织通过保障每个成员获得一定的宅基地来保障其基本的生存条件和居住条件。^〔3〕作为农民的社会保障，不宜将宅基地使用权纳入股份制改革的范畴。如果允许农村宅基地使用权自由流转，很可能造成农民最终失去土地。对此，我们认为，后一种说法理据不足，根本不能成立。一是该说法仍然停留在城乡二元化的思维模式中，其基本出发点依然是城乡二元的土地产权和社会保障制度，未从城乡一体化的战略高度通观全局。若承认城乡统一的土地产权和社会保障制度，便无任何理由禁止宅基地使用权的流转。二是该说法并不真正了解农村集体土地股份制改革的根本目的和制度设计。因为，基于股份制设立的农村集体组织依法获得农村集体土地所有权后，作为股东的农民完全可以依照法律和章程的规定为自己谋划住所。其可通过建设社会主义新农村，为村民建设统一的住宅，也可以重新为农民划分宅基地，或者维持原状。在农村集体土地股份制情形下，作为股东的农民权益仅以价值形态的股份形式存在，即使出让其所持股份，也不会影响其宅基地使用权和住房所有权。可见，所谓的社会保障问题根本不应成为限制农村集体土地股份制改革适用范围的理据，农村集体的各类土地均可适用于股份制改革。
 
    　最后，农村集体土地股份制改革中是否应当设置集体股也是法律上必须正视的问题。从客观情况看，确实有一部分农村集体土地并未通过设置土地用益物权的方式交由农民家庭和个人使用，比如农村集体未发包出去的四荒地和未利用的建设用地。对于此类土地，许多地方大多通过设定集体股的方式进行处理。对此，有如下几个问题有待明确。一是可能性问题。有人认为，设定了用益物权的农村集体土地可以用益物权人的名义出资入股，未设定用益物权的土地只能以集体的名义出资入股。我们认为，农村集体土地股份制改革是以土地所有权为对象，根本不存在如上所说的类型划分问题，只要将集体所有的土地所有权等额划分，再根据一定标准明确为农民各自的出资比例，就可以解决这一问题。也就是说，即使客观上存在着两种不同的土地产权，设立集体股也不是必须的，在法律上存在着不设立集体股的可能性。二是必要性问题。有种观点认为，只有依法设立了集体股，才能从根本上保障集体经济的发展与壮大，因而设立集体股具有必要性。我们认为不然。农村集体土地股份制以后，新的集体组织依然符合集体经济的本质。因为，“只要能够实现集体财产价值增值并服务于成员利益的公平享有，都是集体经济”^〔4〕。股份制集体组织的自身发展实质上就是集体经济壮大繁荣的表现，无论以股份合作制还是公司制运作，股份制组织均须提取公积金、公益金，此乃集体组织发展和集体成员利益保障的基础。因此，根本无须以专门设定集体股的方式来发展和壮大农村集体经济。三是正当性问题。我们认为，以农村集体所有的未设置用益物权的土地作为集体股出资不具有理论上的正当性。首先，在大多数股份均有明确持有人的情形下，谁是集体股的持有人必然成为问题。其持有人如果是原来的集体组织，客观上仍然存在着主体不明的问题; 若是新的集体组织，在法律上又不符合公司法人的治理理论和制度设计。实践中，以集体股方式开展的股份制改革存在问题，这足以说明设立集体股的制度缺陷与不足。因此，从农村集体土地股份制改革的根本目的出发，为了切实明晰农村集体土地所有权主体，不宜设立集体股。
 
    　三、农村集体土地股份制改革的出资财产
 
    　农村集体土地股份制改革的基本方式是农民将一定的财产出资于股份制经济组织，从而获得相应的股份，股东的出资构成股份制经济组织所有的财产，农民以股东的身份通过其所持股份依照法律和章程的规定对该经济组织行使权利，并按规定获得相应的股东权益。其中，农民究竟以何种资产出资直接决定着股份制改革的效果。目前，我国农村集体土地股份制改革中存在两种完全不同的出资模式，一是以农村集体土地所有权出资；二是以农户土地承包经营权出资。
 
    　在以往的改革实践中，许多地方均是以农户享有的土地承包经营权出资入股，成立相应的经济组织。我们认为，这种方式虽然易于操作，但客观上存在许多缺陷。首先，其并不符合农村集体土地股份制改革的根本目的。农村集体土地股份制不同于农村集体土地承包经营制的突出特点和优势在于，前者有利于切实解决农村集体土地所有权主体虚化问题。在一个10省30县的实证调查中，近一半的农民愿意集体土地所有权归于个人，其中个别省份此比例甚至将近七成。^〔5〕这说明，解决农村集体所有权主体虚化，明晰集体土地所有权主体地位的客观必要性。股份制中，只有农民以其享有的集体土地所有权出资，新组建的集体组织才能依法获得农村集体土地的所有权，从而达到农村集体土地所有权主体明晰的目标。如果农民以其享有的土地承包经营权出资，新组建的集体组织不可能享有农村集体土地所有权。这样，农村集体土地所有权主体虚位的问题根本不可能解决，股份制改革的目标也不可能实现。其次，这种方法并没有从根本上解决农村集体土地的自由流转问题。虽然农户原有的土地承包经营权通过股份制改革转化为股份后可以自由流转，但是由于以这种方式股份制后的农村集体组织仅享有农民出资的土地承包经营权，所以其股份的流通转让客观上仍将受到极大地限制。因此，以土地承包经营权出资进行的股份制改革，充其量只是一种经营模式的变革，并不能从根本上解决农村集体土地所有权主体虚位问题，无法为农业现代化和城乡一体化发展提供有效的制度资源。
 
    　我们认为农村集体土地股份制改革应以集体土地所有权出资，只有这样才能从根本上突破土地承包经营制的羁绊，明晰土地产权主体。在以集体土地所有权出资为特点的农村集体土地股份制改革情形下，新的农村集体组织将依法享有原农民集体所有的土地所有权；农村集体组织成员将依法对该农村集体组织享有股权。这种形式的农村集体土地股份制改革，具如下几个独特的优势。第一，可以从根本上解决农村集体土地所有权主体虚位的问题。因为，依这样的方式进行农村集体土地股份制改革后，农村集体土地的所有权由该组织“成员集体”所有变为该股份制集体组织所有。这不仅使所有权主体在形式上确定为该农村集体组织，而且使该集体所有权的行使方式、集体利益的分配比例、集体内外部矛盾和纠纷的解决等问题均得以全面解决；同时，这种方式切实保障了集体所有的公有制性质。第二，这种形式的改革可以从根本上解决农村集体土地和农民合法权益的流转问题。农村集体土地所有权主体明晰后，其权利可以真正成为合法的市场化权利主体，并积极参与土地流转，这样农村和农民的合法权益就会得到切实维护。对农民而言，其依法享有的股份以价值形态存在，可以不受任何约束地自由流转。而且，农民股份的自由流转并不影响集体土地所有权的性质和农村集体土地的用途，也不会导致非农化和非粮化问题。第三，这种形式的改革可以从根本上解决农业现代化和城乡一体化发展问题。农村集体土地股份制按照这样的方式改革之后，新的农村集体组织可以根据实际情况决定其土地如何科学合理地利用，其既可以组织农民进行规模化、现代化农业生产开发，也可以将土地仍然发包给农民进行承包经营。农民的合法权益既可以以股权形式获得保障，还可以脱离身份束缚，移居城市，自由流动；同时，这种形式也有利于集体的经济繁荣发展，消弭城乡鸿沟，促进城乡一体化建设。
 
    　当然，农村集体土地股份制改革是一场涉及农民切身利益的制度变革。各地由于经济条件、组织状态、自然环境和思想认识水平不同，不可能采取统一的出资方式。我们强调股份制改革应采用土地所有权入股的方式，切实解决农村集体土地所有权主体的虚位问题。因此，强调农村集体土地股份制改革应以土地所有权出资，并不排除农民选择其他出资方式。比如，《决定》提倡的土地承包经营权入股方式也是一种较为便利的改革举措。
 
    　四、农村集体土地股份制改革的模式选择
 
    　在法律上，股份制的实现方式很多，可以是合伙制，也可以是股份合作制，还可以是公司制。虽然，《决定》提出农村集体土地股份制改革应当采用股份合作制，但我们认为，不同的股份制改革模式直接决定着农民股权的完整性和股份的流通性，从而决定是否有利于农业的规模化、现代化和城乡一体化建设。因此，在诸多模式中究竟采用何种模式更为合理值得进一步研究。
 
    　首先，合伙制虽然是一种股份制模式，但其并不适于农村集体土地股份制改革。从合伙制的结构形式看，合伙人将其一定的财产出资，从而取得合伙人资格，通过经营共同的合伙事业最终获得合伙收益。但就农村集体土地股份制而言，合伙制存在着明显缺陷。一是合伙财产属于共有财产，因而其不能产生集体土地所有权主体明晰的效果。二是合伙制具有私有经济的性质，因而其不符合农村集体组织的公有制属性。三是合伙制具有极强的人合性，不利于股份的流通转让，不利于农业的规模化、现代化经营。因此，合伙制不宜成为农村集体土地股份制改革的理想模式。
 
    　其次，股份合作制虽然是《决定》明确肯定的股份制改革模式，但基于合作制的本质属性，我们认为其亦非农村集体土地股份制改革的理想模式。股份合作制实际上是股份制与合作制相结合的一种组织模式。其虽然具有股份制的特点，但在根本上仍然是一种合作制。尽管我国的股份合作制实践更加强调其股份制的一面，甚至被认为“实际上仍然是股份制，最多其中吸收了合作制的因素”^〔6〕，但却无法从根本上改变其合作制的本质，因此，这必然导致其具有如下不适于农村集体土地股份制改革的缺陷。第一，股份合作制强调的是成员之间的资本和劳动的联合，一般“只有要利用合作社服务的人才能够加入到合作社中来”^〔7〕，其成员仍主要局限于集体组织成员，这不利于农村集体土地股份制的落实，也不利于从根本上发展和壮大农村集体经济。第二，股份合作制因受到合作制性质的制约，其股份向股份合作社之外的人转让时受到严格限制，因此其不利于股份的流通转让，不利于农业的规模化、现代化经营，当然也不利于城乡一体化建设。第三，我国虽然已有《合作社法》，但至今并未制定《股份合作社法》。股份合作社作为一种新的组织形态并无明确的法律依据，其只是改革实践中存在的一种探索模式。在于法无据的情形下，将其作为农村集体土地股份制改革的模式。由此可见，从明晰产权主体、推动农民自由流动、实现农业现代化、促进城乡一体化的角度，股份合作制并非农村集体土地股份制改革的理想模式。
 
    　公司作为最典型的股份制模式，应该是农村集体土地股份制改革的理想模式。因为，相较于股份合作制，以公司制作为农村集体土地股份制改革的模式具有如下几个明显的优势。第一，我国《公司法》对有限责任公司、股份有限公司等公司形式均作出了非常明确的规定，其法律地位、组织形式、运行机制、权义配置、存续破产等事项均有法可依。因此，农村集体土地股份制采用公司制模式进行改革具有明确的规范依据。第二，采用公司制进行农村集体土地股份改革，股东身份不存在任何限制，这有利于发展壮大农村经济组织，有利于农业的规模化、现代化经营。第三，在公司制模式下，股东股份的转让限制较少，这就有利于股东股份的流通转让，从而也有利于城乡一体化发展。
 
    　尽管公司制是农村集体土地股份制改革的理想模式，但其并非农村集体土地股份制改革的唯一模式。即使在公司制模式下，农村集体土地股份制改革是采用有限责任公司还是股份有限公司的形式，须由农民根据农村实际情况自主选择。首先，有限责任公司的股东数量最多为50人，股份有限公司的股东人数最多为200人，所以必须根据股东人数的多少来确定采用何种公司形式。其次，我国地域广阔，各地情况不一，实践中具体采用何种股份制改革模式，需要根据每一个农民集体的特质，如传统习俗、历史成例、资源总量、组织结构、人口规模、个体素养、微观经济环境等而确定。第三，法律应切实尊重农民的意愿和权利。农民如果不希望该组织以外的人参与公司治理，也可以选择相应的股份合作社组织形式。所以，究竟采用何种模式，重要的是切实尊重农民自己的意愿，而无须在法律上将农村集体土地股份制改革的模式法定化，应授予农民自主选择的自由空间，由农民自主选择其实施股份制的理想模式。
 
    　五、农村集体土地股份制改革的制度衔接
 
　　在我国农村普遍实行农村集体土地承包经营制的情形下进行农村集体土地股份制改革，必须解决土地股份制与土地承包经营制的衔接问题。其中，最为重要的问题有四个。一是在进行制度选择和制度设计时应遵循哪些基本原则。二是农村集体土地股份制与农村集体土地承包经营制两种制度是否可以并存。三是如何在土地承包经营制的基础上实行土地股份制改革。四是土地股份制改革后，是否可以实行土地承包经营。
 
    　首先，《决定》同时强调了土地承包经营制和农村集体土地股份制改革，既要求“稳定农村土地承包关系长久不变”，又提出“积极发展农民股份合作”。故此，推进农村集体土地股份制改革，应遵循如下基本原则。一是坚持农民自愿的原则。无论实行农村集体土地承包经营，还是进行农村集体土地股份制改革，其最终目的都是为了维护农民的合法权益。在农村究竟采用何种产权与经营模式对农民最为有益，农民自身具有发言权。所以，无论坚持农村集体土地承包经营制，还是进行农村集体土地股份制改革，必须贯彻农民自愿的原则。二是坚持因地治宜的原则。由于我国广大农村的经济发达程度、集体经济规模大小、经济发展条件好坏、农村集体所处的社会人文环境等均存在差异，所以，应当由各地根据自身发展程度、条件、规模、环境等诸多因素决定其希望实施的具体制度模式。三是坚持产权明晰原则。产权明晰是市场经济发展的基本条件。只有产权明晰，才能从根本上克服土地利用的短期行为，有利于农村集体经济发展。所以，在农民自愿的前提下，应实行农村集体土地股份制改革，切实明晰农村集体土地所有权的主体，同时仍可实行农村集体土地承包经营制度。若不宜实施土地股份制改革，也要通过土地承包经营权的发证确权，依法保障农户的集体土地承包经营权。四是坚持农民利益最大化原则。无论采用农村集体土地股份制改革，还是继续实行农村集体土地承包经营制度，均应以实现农民利益最大化为归旨。因此，在坚持自主自愿、因地治宜和明晰产权原则的基础上，必须认真处理好两种制度之间的关系，充分发挥两种制度的优势。甚至可以将两种制度交叉实践，最终达到实现农民利益最大化的制度效果。
 
    　其次，根据十八届三中全会《决定》的精神，农村集体土地承包经营制和农村集体土地股份制完全可以并行不悖、同时存在。因为，这两种制度均能实现所有权与承包经营权的两权分离，均可在一定程度上保障经营权的流通和转让，均可在不同程度上促进农业的规模化、集约化经营，均可在不同层面上实现城乡一体化发展。所以，不仅各地可以根据自身发展程度、社会条件、人口状况、经济环境等诸多因素因地治宜地进行制度模式选择，而且，在农民自愿的情形下，即使在同一农村集体组织，也可以同时采取这两种不同的制度模式。尤其是在同一农村集体组织中一部分人主张进行农村集体土地股份制改革，另一部分人主张继续实施集体土地承包经营时，这两种制度也有共存空间。此时，应首先从整体上进行农村集体土地股份制改革，然后再对主张继续实施集体土地承包经营的人继续实施集体土地承包经营。当然，也可以采用以土地承包经营权入股的方式进行农村集体土地股份制改革，在此情形下，愿意进行农村集体土地股份制改革者可以参与土地股份制改革，不愿意参与者可继续其农村集体土地承包经营。
 
    　再次，在全国普遍实施农村集体土地承包经营的基础上进行农村集体土地股份制改革，比较科学、合理和可行的方式主要有两种。一种是比较彻底的股份制改革。在此模式下，首先，要将农村集体所有的全部土地所有权等额划分；其次，根据一定标准将全部的份额分配给该农村集体组织的全体成员，由该农村集体组织成员自愿将其持有份额下的农村集体土地出资给新组建的农村集体组织；最后，由新的农村集体组织给每一个村民发放相应的股权证书。这种方式的股份制改革切实明晰了农村集体土地所有权的主体和农民对集体土地所持有的股份份额，有利于集体所有权的行使、集体利益的分配、内外部矛盾和纠纷的解决等。另一种是比较易于操作的股份制改革。在此模式下，农户以其享有的宅基地使用权和土地承包经营权作为出资财产入股，农村集体的其余土地可以作为集体资产入股。新组建的农村集体组织在享有全部股东出资财产权益后，根据各个股东的出资额为股东发放相应的股权证书。这种方式因完全以原来确定的宅基地使用权和土地承包经营权为基础，所以相对比较易于操作。但是，这种模式既未从根本上解决农村集体土地所有权主体的明晰问题，同时还可能存在一定数量的集体股问题。客观而言，前一种方式明显优于后一种方式。
 
    　最后，农村集体土地股份制改革后可以继续实行土地承包经营制。实行农村集体土地股份制以后，特别是以农村集体土地所有权出资进行股份制改革之后，新的农村集体组织虽然依法享有了集体土地所有权，但其权利行使必须由股东按照股份制规范运作。按照多数股东的意见，其既可以组织股东直接按土地用途进行规模化经营，也可以将土地交由股东甚至股东以外的人从事粮农经营。由此可见，农村集体土地股份制与农村集体土地承包经营制是两种可以完全并行不悖的制度模式，其关键取决于农民的自主自愿，取舍在于因地治宜、产权明晰和农民利益最大化，宗旨在于逐步实现农业的规模化、现代化和城乡一体化。
 
    　〔参考文献〕
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