新常态时期中国土地整治转型发展方向探索时间： 2016-10-30信息来源：夏方舟 严金明　作者：hjr_admin　责编：

   　 摘要：新常态下的新农村建设要求土地整治促进生产发展，保障粮食安全，推动“人物”并进，体现乡风文明；新常态下的生态文明建设要求土地整治加强污染治理，拓展承载能力，促进景观建设，提升环境质量；新常态下的新型城镇化建设要求土地整治强调以人为本，加强公众参与，促进节约集约，提升利用效率，树立国际理念，促进区域统筹。因此，中国土地整治要从“以人为本”出发，以“景观生态”为导向，以“三生空间”为承载，以“区域统筹”为保障，实现新常态时期转型发展，切实成为新常态时期推动新农村建设、生态文明、新型城镇化进行的有力抓手和重要平台。
    　关键词：土地整治；新常态；转型发展
    　中图分类号：F301.2  文献标志码：A  文章编号：1002—0292（2016）03—0109—05
    　收稿日期：2016—01—13
    　作者简介：夏方舟（1989—），男，浙江衢州人，中国人民大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为国土规划、土地政策与经济；严金明（1965—），男，江苏南通人，中国人民大学公共管理学院副院长，博士生导师，主要研究方向为土地利用管理与城乡规划。
    　基金项目：国家社会科学基金重大项目（项目编号：09&ZD047）；国土资源部公益性行业科研专项课题（项目编号：201511003—2）；国土资源部公益性行业科研专项课题（项目编号：201511010—04）。
 
    　一、引言
 
    　新常态伴随着新问题、新矛盾，当前中国改革已经进入攻坚区和深水区，新农村建设、生态文明建设和新型城镇化建设作为我国当今经济社会发展的重要任务和核心工程，面临着更多的问题、风险和挑战，亟须全面深化改革力度。在此背景下，土地整治作为建设社会主义新农村、促进生态文明发展、推进新型城镇化建设的重要平台和抓手，处于前所未有的重大战略转型发展期^[1]，亟须进一步明晰新常态下三大建设任务的突出问题和转型要求，分析土地整治任务与时俱进的重点和难点，提出土地整治战略转型方向，以进一步提升土地整治针对性、前瞻性、稳定性、协调性和有效性，切实发挥土地整治统筹三大建设的强大协调和推动作用。
 
    　二、新农村建设的发展要求
 
　    建设中国社会主义新农村，是构建和谐社会、解决“三农”问题的必然要求，也是统筹城乡发展、实现共同富裕的根本途径，在经济新常态下依然是我国发展进程中的重要任务。然而，随着经济社会发展表现出新的阶段性特征，新农村建设也面临着新矛盾、新问题、新挑战，土地整治作为通过“田、水、路、林、村”的综合整治改善农村生产生活条件，实现新农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”建设目标的重要平台，亟须在辨识新常态问题的基础上实现转型。
 
    　（一）新常态下的新农村建设要求土地整治促进生产发展，保障粮食安全
 
    　新常态下，我国粮食安全随着国内外环境条件变化和长期粗放式经营积累的深层次矛盾逐步显现，面临多方面的新挑战^[3]。从2004年开始，我国粮食总产量实现了“十一连增”，然而应当意识到新常态下粮食增产潜力不断下降。相较于2004年粮食总产量较2003年增长9%，2012年、2013年、2014年仅较上年增长3.2%、2.1%和0.9%，其重要原因在于耕地面积减少、质量偏低等生产条件的限制，再加上农村人口比率的不断减少，粮食需求的刚性增长，新常态时期粮食供需平衡压力依然较为突出。此外，新常态时期国内外市场竞争逐步转向以质量型、差异化为主的竞争，国内粮食生产成本偏高、价格优势消失、生产效益下降，在经济增速放缓、农业补贴相对不足的新常态背景下，粮农收入增速将不断减缓，种粮积极性也将受到打击。2004—2013年10年间，中国玉米、小麦、水稻三种粮食的每公顷产量增加了599千克，增幅为9.85%，而生产成本则由5 932元/公顷增加到15 393元/公顷，增幅为159.50%，生产利润由2 948元/公顷下降到1 094元/公顷，下降了62.88%^[3]。其原因主要在于我国土地经营规模总体上呈现“小、散、碎”特征，农业组织化、市场化程度偏低，农业科技整体实力不强^[4]。因此，土地整治在新常态时期仍然应突出加强农用地整治，合理推进大规模集中连片旱涝保收高标准基本农田建设，合理开发增加耕地数量，不断提高耕地质量，促进土地规模经营；同时，农用地整治应创新性促进农田生产配套基础设施建设，鼓励新型农业科技产业化配套落地，不断降低农业生产成本，并从土地整治、农业开发等专项经费中整合设立基本农田保护基金、农业科技创新基金、规模经营奖励基金，曲线提升农业补贴，提高农业的科技化、机械化、规模化和产业化程度。
 
    　（二）新常态下的新农村建设要求土地整治推动“人物”并进，体现乡风文明
 
    　2014年12月23日中央农村工作会议提出，积极稳妥推进新农村建设，推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进。在经济新常态时期，“物的新农村”突出体现在农村生活环境的优化和农民财产权的实现，农村生活环境的优化包括改善农村住房条件和水、电、路等基础设施硬件投入；农民财产权的实现体现在土地承包经营权、住房财产权、集体建设用地及宅基地用益物权实现抵押、担保、转让等合法流转，盘活农村资产要素，增加农民财产性收入渠道；而“人的新农村”更加注重内涵和质量，着眼于解决人的多元需求，促进农村科教文卫事业发展和社会福利保障进步。当前农村留守老人约5 000万人，在农村仍然从事农业生产，且往往缺乏关照，孤独无助问题突出; 留守妇女超过5 000万人，负担着子女教育、家务农活和照顾老人等多重压力，不堪重负，生活幸福感较低；留守儿童数量在6 100万人以上，不仅缺乏系统正规的学前教育，更由于长期远离父母容易导致亲情饥渴、安全感缺乏等心理问题；同时，农村基本公共服务如医疗、教育、科技仍然存在极大不足，缺乏整体统一规划，人才供给也相对不足，无法解决“三留守”的突出问题；此外，农村传统乡土文化正日益萎缩和消失，乡土文化在传承中出现断层，农民精神生活缺乏。因此，新常态时期的土地整治应合理加大农村建设用地整治力度，通过合理的土地整治规划推进迁村并点、住房升级和农村基础设施建设，重点统筹设计科教文卫公共服务设施配套建设，在新村规划中安排一定的体育、休闲及娱乐设施，丰富村民业余生活，提高村民生活质量；土地整治应关注乡土文化的保存，将历史久远、具有文化遗产性质的居民点划入文化遗产保护范围，在整治过程中应采取保护性措施，积极保护原有村落的地方特色，体现乡土文化气息，体现农村人文特色；土地整治可以通过试点探索农村建设用地流转机制，促进农民财产权的实现，推动农村经营性建设用地和宅基地的退出及盘活，促进新农村建设“人物并进，乡风文明”。
 
　    三、生态文明建设的动力要求
 
    　党的十八大从新的历史起点出发，作出“大力推进生态文明建设，建设美丽中国”的战略决策，生态文明建设作为关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，将全面融入经济、政治、文化、社会建设的各个方面，协同推进工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化“五化”同步。新常态时期，随着增速减缓、结构调整、驱动变化，必然需要逐步减弱对资源、环境要素的依赖程度，逐步降低资源消耗和环境污染，这就为生态文明建设的全面推进带来了历史性的机遇，生态建设作为“五位一体”建设的重要组成部分，可以认为是新常态时期实现转型升级、创新驱动的重要经济增长点，多年来难以实施的制度安排^[5]，将在新常态的背景下得以突破。
 
　    （一）新常态下的生态文明建设要求土地整治加强污染治理，拓展承载能力
 
    　当前我国环境承载能力已经达到或接近上限，环境污染、水土流失、土壤退化、地下水位下降等问题日益突出，根据《2014中国环境状况公报》，2014年我国长三角、珠三角、京津冀三大区域城市群的47个地级市PM2.5年均浓度仅有5个地级市达到中国标准即低于35微克/立方米，整体是世界卫生组织推荐的最佳空气质量标准指导值10微克/立方米的3—8倍。全国有202个地级市及以上城市45.4%的地下水污染较严重、16.1%污染极严重。根据第一次全国水利普查水土保持情况普查成果，中国现有土壤侵蚀总面积294.91万平方千米，占普查范围总面积的31.12%。根据《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤总超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%，调查的工业废弃地中超标点位占34.9%，工业园区中超标点位占29.4%。同时，资源无序开采造成生态系统破坏，我国中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55%，环境问题已成为影响新常态时期经济社会可持续发展和民生改善的核心问题。因此，土地整治作为生态文明建设的重要组成部分，亟须针对环境问题大力推进生态型整治，形成对“山水林田湖”的共同整治管护。土地整治要通过对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占、污染或自然灾害损毁等造成破坏、废弃的工矿废弃地土地复垦，切实治理土地污染，宜农则农、宜水则水、宜林则林，提升耕地质量，促进农田集中连片程度，实现净化空气、涵养水源等农业生态环境功能；同时要大力加强建设生态网络与绿色基础设施，恢复河道、水库、湿地、沟渠等水体，扩大森林、湖泊、湿地面积，提高沙区、草原植被覆盖率，防治风沙和水土流失，构建以山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心的多层次、多功能、立体化、复合型、网络化的国土生态安全体系。
 
    　（二）新常态下的生态文明建设要求土地整治
 
    　促进景观建设，提高环境质量除了环境污染，当前我国整体生态景观受损、人居环境质量偏低、生物多样性减少，约60%的村庄乡村景观风光一般或差，约80%的村庄街道和田间道路绿化不足、沟路林渠破损严重^[6]，人文景观和自然景观构成类型单一，覆被稀松，缺乏特色和空间层次感，既难以完成应有的生态功能，又使自然环境的舒适度与美学价值降低; 同时，农村和城镇的景观格局无序混乱，缺乏合理统一的规划，导致城镇、村落、农田、道路、河流水系、森林等景观要素之间的功能联系遭到破坏，景观的破碎化现象严重，居住舒适感下降^[7]；此外，地形地貌变化、植被覆盖改变、河道改造和过度开采及污染导致的栖息地变化引起生物多样性丧失不断减少，农田、河流、森林的生态功能严重退化，景观类型单一化和格局趋向重复化。新常态时期人居体验将进一步得到强调，生态景观建设将成为新常态经济增长的重要创新产业之一。因此，土地整治亟须大力转向景观提升型设计，以生态景观服务及休闲游憩功能为导向，优化配置“斑块—廊道—基质”等景观要素^[8]，维系提升景观特征、生物多样性和人居环境，保护和恢复自然山水格局和历史遗迹。在农用地整治中注重农田景观的塑造，发挥农地生产、生态、景观、文化等多重功能，促进农村生态景观服务和休闲旅游产业发展；在建设用地整治中优化“生产、生态、生活”三生空间布局，在保留村庄原始风貌和文物古迹、保护历史文化景观与乡土景观的前提下，控制建设用地规模，调整土地利用结构、补充和预留生态用地，为生态景观建设预留发展空间，提高人居环境景观和谐程度，构建“集聚间有离析”（aggregate—with—outliers）的“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的最优景观安全格局^[9]。
 
    　四、新型城镇化建设的创新要求
 
    　从党的十八大、十八届三中全会、2013年中央城镇化工作会议到2014年3月《国家新型城镇化规划》正式出台，“中国特色新型城镇化道路”的内涵不断丰富。“新型城镇化”是以“城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展”为基本特征的城镇化，是“大中小城市、小城镇、新型农村社区”协调发展、互促共进的城镇化，其核心在于以人为本、着重提高城镇化的质量，真正破除城乡二元结构，实现城乡一体化的健康发展^[10]。当中国进入减速增效的新常态时期，自改革开放以来一直处于高位的城镇化速度会相应放缓，农民市民化、资源集约化等城镇化发展质量和效益问题将受到更大的重视，而立足于投资和消费结构升级、公共服务与基础设施优化、城镇空间联动和产城融合发展的新型城镇化战略将在新常态时期提供发展的巨大机遇、增长动力和创新活力^[11]。在这样的背景下，土地整治作为推进新型城镇化进程、统筹城乡和谐发展的重要抓手和平台，亟须进行有针对性的转型改进^[12]。
 
    　（一）新常态下要求土地整治强调以人为本，加强公众参与
 
    　自改革开放以来，我国的城镇化水平得到了空前发展，由1978年的17.92%发展到2014年的54.77%，在中国庞大的人口基数下依然实现了平均每年递增1.02%的高速城镇化进程。然而我们也应该认识到，随着城镇化率的迅速提高，农民工人数也在逐年激增，从2008年的2.25亿增加到2014年的2.74亿，占全国总人口的20.03%，去除农民工城镇化率仅为34.74%，伪城镇化问题突出。新常态时期，新型城镇化将进一步坚持以人为核心，注重人民群众的需要和满足，以解决三个1亿人问题为着力点，更加注重引导社会预期，发挥好城镇化对现代化的支撑作用。因此，土地整治应以人为本，大力促进整治土地的产权界定，维护土地产权人的根本利益，提升整治过程的公众参与度与满意度。被整治土地涉及产权的清晰界定，是保障土地整治过程中可能涉及的土地承包经营权、集体建设用地使用权或国有土地使用权等权属调整妥善进行的必要前提，因而在产权明晰的基础上面对土地整治方式、资金分配等利益协调问题，应充分发挥当地政府和集体经济组织的作用，处理好政府、开发商、市民、村集体和农民的利益分配关系，尤其要通过土地退出与社会福利挂钩、土地作价入股抵押等一系列方式，在利益分配上将更大比例的极差地租收益返还土地的拥有者即农村集体组织和农民，促进农民工市民化进程；同时在土地整治的项目选址、规划设计、实施保障和监督评价等各个方面都要允许和鼓励利益相关者积极参与，充分考虑区域特有历史文化、生态环境资源、经济作物资源等比较优势，合理推动新型城镇化建设。
 
    　（二）新常态下的新型城镇化要求土地整治促进节约集约，提升利用效率
　 
    　相较于过去数十年的粗放式资源利用，新常态时期资源要素的约束将日益凸显。短短数十年我国就已实现了从贫困到温饱再到总体小康的历史性跨越，经济总量已经跃居全球第二。然而在城镇化过程中资源利用方式较为粗放，单位GDP能耗和地耗远高于发达国家和一些新兴经济体国家，水资源产出率仅为世界平均水平的60%左右，部分区域城镇建设用地规模扩张过快，城镇建成区人口密度大幅下降，土地城镇化速度高于人口城镇化速度。据统计，目前我国城镇低效用地占到40%以上，农村空闲住宅达到10%—15%。处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5 000平方公里，占全国城市建成区的11%。而与之相对应的是我国并不优越的资源禀赋，约占全球9%的耕地、6%的可更新水资源、4%的森林资源需要养活约占全球20%的人口，耕地、淡水、石油等资源人均占有量远远低于世界平均水平。因此，新常态时期，在稳步增长的经济规模、升级换代的消费结构必然带来巨大的资源消耗需求下，粗放型高能耗城镇化必然难以为继、亟须转向精细化高质量的发展模式，迫切要求土地整治以城镇村存量建设用地综合整治为重点，通过立体空间整治、“三旧”改造整治、集聚耦合整治、基建配套整治等多种路径，充分盘活存量、提升效率，促进城镇土地节约集约利用。土地整治需要进一步优化调整国土空间结构，统筹安排城市工矿用地、住宅用地和商服用地的空间分布和利用结构，提升立体空间使用效率。此外，土地整治应以城乡建设用地增减挂钩为突破口，推进散乱、废弃、损毁、闲置、低效建设用地集中整治，加强老旧基础设施改造，重点保障公共服务设施供给，提高城市管网、排水防涝、消防、交通、污水和垃圾处理等基础设施的建设质量、运营标准和管理水平；同时稳妥有序合理地对城郊村、城中村、地质灾害易发村等城市边缘区村庄开展村庄整治，建立健全农村宅基地退出机制，推进城乡一体化建设，缓解城镇经济发展用地需求的巨大压力，进而实现新常态下农村人口向城镇、中心村集聚，工业向园区集中，土地向规模经营集中，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖的新型城镇化“五化”同步。
 
    　（三）新常态下的新型城镇化要求土地整治树立国际理念，促进区域统筹
 
　    新常态时期需要城镇化建设树立国际化理念，需要建立一批与世界城市体系对接、占居全球重要节点的核心城市和城市群体系。2014年底召开的中央经济工作会议明确提出重点实施的“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，将作为部署优化经济发展空间格局、促进新型城镇化质量的重要举措，将不断强化城市、区域间的协同效应，分类建立创新中心、金融中心、信息中心等导向性城市，加强核心城市的带动与辐射作用，统筹都市圈、城市群和一体化区域协调发展，构建基于全球视野的新型城镇化利益价值链。在此背景下，新常态下的土地整治亟须构建全球战略思想，基于世界城市的发展视角优化整治，服务国家战略促进区域统筹。在“一路一带”战略中，由于70%以上的全球盐渍化土地分布在“一带一路”沿线国家，土地整治应在配合管道、交通等重大基础社会设施建设的同时，深化与升级“一带一路”沿线国家盐碱地整治的国际合作，沿线扩展构建盐碱土地治理科技示范区，带动我国1亿亩盐碱化耕地治理、2亿亩宜耕盐碱地开发和高效利用^[13]；在“京津冀”、“长江经济带”战略中，土地整治应进一步促进土地资源在大城市、中等城市、小城市和小城镇之间的结构参差性优化及空间协同化布局，差别化地对不同类型区域进行农用地整治、建设用地整治和生态用地整治等分类重点整治，为新型城镇化的世界城市和城市群建设提供土地资源保障。
 
    　五、结论与建议
 
    　伴随着新常态时期的不断发展，我国的新农村建设、生态文明建设和新型城镇化建设将引来更多的机遇和挑战，相应带来了土地整治工作的转型要求。通过分析新常态时期三大建设的突出问题和发展需要，提出土地整治在新常态时期的转型发展方向。
 
    　1. 土地整治转型发展要从“以人为本”出发以明晰整治土地的产权界定为基础，维护整治涉及利益相关者的根本利益，突出强调全维度广泛的公众参与，体现乡风文明和特色人文情怀，提升整治过程的公众满意度。
 
    　2. 土地整治转型发展要以“景观生态”为导向提升土地整治环境污染治理能力，加强“山水林田湖”生命共同体的整体修复，构建以山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心的国土生态安全体系，并依托现有山水脉络等独特风光加强景观建设，保留村庄原始风貌和文物古迹，改善人居环境，让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。
 
    　3. 土地整治转型发展要以“三生空间”为承载土地整治要兼顾保障粮食供给安全、城市发展安全、生态环境安全，通过在空间划定“耕地保护红线”作为“生产线”、划定“城市发展边界”作为“生活线”、“生态保护红线”作为“生态线”，实现在生产上进一步严格保护耕地，提升耕地质量，适度推进农业规模经营；在生活上进一步优化空间形态与建设用地结构，提升土地利用效率，促进城乡生活“人物”并进；在生态上要破解城乡生态空间萎缩、突出污染问题与景观破碎化现状，通过建设绿色基础设施等生态化土地整治技术的应用，最终实现整个区域生态、生产和生活的同步重构。
 
    　4. 土地整治转型发展要以“区域统筹”为保障通过树立国际化发展视野，土地整治通过分区域、分类别差别化重点整治，致力于保障“一路一带”、“京津冀”、“长江经济带”等国家战略，促进土地资源在“一带一路”沿线、都市圈、城市群和一体化区域的结构参差性优化和空间协同化布局，切实成为新常态时期推动新农村建设、生态文明、新型城镇化进行的有力抓手和重要平台。
 
    　参考文献：
    　[1]严金明，夏方舟，李强. 中国土地综合整治战略顶层设计 [J]. 农业工程学报，2012，28（14）：1—9.
    　[2]黎东升，曾靖. 经济新常态下我国粮食安全面临的挑战 [J]. 农业经济问题，2015（5）：42—47.
    　[3]高昕，张冬平. 新常态下中国粮食安全的特征与对策探析 [J]. 河南农业大学学报，2015，49（3）：403—410.
    　[4]陈锡文. 中国农业发展形势及面临的挑战 [J]. 农业经济，2015（1）：3—7.
    　[5]朱坦，高帅. 新常态下推进生态文明制度体系建设的几点探讨 [J]. 环境保护，2015（1）：21—23.
    　[6]郧文聚，宇振荣. 中国农村土地整治生态景观建设策略 [J]. 农业工程学报，2011，27（4）：1—6.
    　[7]刘黎明，杨琳，李振鹏. 中国乡村城市化过程中的景观生态学问题与对策研究 [J]. 生态经济，2006，15（1）：202—206.
    　[8]陈百明，谷晓冲，张正峰，等. 土地生态化整治与景观设计 [J]. 中国土地科学，2011，25（6）：10—14.
    　[9]Forman, Richard T. T. Land mosaic: the ecology of landscape and regions [M]. Cambridge University Press. 1995.
    　[10]夏方舟，严金明. 新型城镇化背景下土地规划改革的方向 [J]. 中国国情国力. 2014（4）：37—39.
    　[11]Taylor, J. The China Dream is an Urban Dream: Assessing the CPC’s National New—Type Urbanization Plan，Journal of Chinese Political Science, 2015, 20 (2): 107—120.
    　[12]夏方舟，严金明. 新型城镇化背景下土地综合整治转型研究 [J]. 宁夏社会科学， 2014（4）：28—31.
    　[13]郧文聚，杨劲松，鞠正山. 以科技创新对接国家战略 [N]. 中国国土资源报，2015—08—28.
 
    　（责任编辑  岩芜）