中国农村宅基地产权制度研究时间： 2016-11-01信息来源：杨英法　作者：hjr_admin　责编：

    　摘  要：产权是市场经济条件下生产要素得以流通的法律前提。随着工业化和城镇化的推进，宅基地作为农村基本的生活用地和建设用地，在耕地保护机制不断健全的背景下，参与市场流通的趋势不断增强。然而，中国现行农村宅基地产权制度产权界定模糊，制约了宅基地的合理流转，造成宅基地闲置浪费、隐性交易等系列问题。推进城镇化和工业化，以非农产业促进农村产业结构调整，加快转变农村经济增长方式，迫切需要实现农村宅基地产权的合法流转。因而，应当适时推进农村宅基地产权制度变革与工业化和城镇化的有效结合，构建起产权明晰、流转有序和符合经济社会发展需要的宅基地产权制度。
    　关键词：农村；宅基地；产权制度
    　中图分类号：F08  文献标识码：A  文章编号：1002－3240（2016）02－0065－05
    　收稿日期：2015－10－18
    　基金项目：河北省社会科学发展研究重点项目（2015020601）和河北省“三化”及其协同发展研究基地项目（SHJD2014C07）的研究成果
    　作者简介：杨英法（1965－），河北平山人，武汉大学哲学学院在读博士，河北工程大学社科部副教授，研究方向：哲学、经济学和历史学的整合。
 
    　农村宅基地主要是指农村地域范围内的农民住宅用地及其附属用地。我国工业化和城镇化进程的推进客观上要求农村宅基地参与市场流转，借以保障土地资源的有效供给，提升农村宅基地的利用效率。但是，我国现行的农村宅基地土地制度在明确确认土地产权归集体所有、使用权归农民所有的同时，又在农民宅基地使用权基础上赋予农民无偿、无限期使用和允许使用权有条件流转等用益物权，使得农村宅基地产权与使用权的界限模糊不清，导致农村宅基地产权流转既面临制度和法律的约束，也在实际操作中容易损伤农民权益。在保障农村宅基地集体产权的前提下，进一步理顺农村宅基地产权与使用权界限不清的现状，立足当前工业化、城镇化发展的客观需要和推进农村产业结构调整与加快农村经济增长方式转变的现实要求，推进农村宅基地产权制度变革，为农村宅基地产权流转扫清制度、法律障碍，已经成为当前经济社会发展的迫切需要。
 
    　一、农村宅基地产权制度的现状
 
    　我国现行的农村宅基地产权制度渊源于上世纪50年代的农村土地改革。1949年到1962年，在农村土地改革完成后，我国确认农村宅基地及房屋归农民个人所有，允许农民对宅基地及房屋自由买卖、继承和出租。1963年到1981年，农村实行人民公社化，农村宅基地产权收归集体所有，但国家承认农民对宅基地的长期占有使用权，允许宅基地买卖和租赁。自1882年《宪法》公布到1996年底，国家规定城乡居民都可取得农村宅基地使用权，但应以农村居民为主。1997后，法律规定农村宅基地产权归集体所有，农民无偿、无限期享有农村宅基地的使用权，非农户口的城镇居民不可取得农村宅基地的使用权。^[1]当前，我国农村宅基地产权制度对宅基地产权的相关规定基本承袭了1997年底的规定，主要包括无偿使用、无限期使用和限制性转让三个基本特点，构成了我国农村宅基地产权制度的基本架构。
 
    　1. 农村宅基地产权归集体所有，农民无偿享有长期使用权
 
    　农村宅基地主要是指农村范围内农民的住房用地及其附属用地。根据我国《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及2004年国土资源部出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律法规和政府规章规定，中国现阶段农村宅基地产权制度的一个基本特征便是其产权归村民集体所有，而使用权归集体范围内村民无偿、无限期享有。我国实行土地公有制，主要包括土地的全民所有制和劳动群众集体所有制两种产权形式。^[2]其中，城市市区包括居民住宅用地在内的生活用地和建设用地等全部属于国家所有，产权归国家，城市市民享有城市住宅的使用权和流转权。农村的宅基地除法律规定属国家所有的以外，产权归集体所有，农村享有宅基地的使用权。农村宅基地的产权所有者可以依据法律规定将本村集体建设用地分配给村集体范围内的个人无偿使用。与城镇居民需要有偿购买商品住宅以实现安居不同，农民可以无偿获得宅基地的长期使用权。同时，因农村房屋可以继承，所以事实上宅基地也可以继承。因而，农村宅基地是实现农民安居乐业和维护农村社会稳定的重要保障，具有明显的社会福利性质。
 
   　 2. 农民取得宅基地使用权的合法权利和集约利用的义务
 
    　我国虽明确规定宅基地产权归集体所有，但在现实操作中，因农民享有无偿且无限期的使用权，所以农村宅基地的产权与使用权之间的界限并不清晰，且国家为了保障农民的安居乐业和财产权益，在很大程度上对农民的宅基地使用权进行了一定程度的产权式出让，即通过让渡部分产权权益以保障农民的宅基地使用权益。^[3]因而，讨论农村宅基地产权制度必须要结合宅基地使用权来进行，不可割裂进行。农村居民只要履行法定的报批手续，经相关部门批准后便可取得宅基地的使用权。现行《土地管理法》明确规定了农民获得宅基地使用权的法定程序。农民取得宅基地使用权，需向村委会提出审核申请，经村委会集体讨论通过后报请乡镇政府审核，最后由县级人民政府批准。我国人口众多，农村宅基地资源相对稀缺，因而原则上只能保障每户农户家庭只有一个宅基地。现行《土地管理法》对此也有明文规定，每个农户只可依法申请一个宅基地，且不可超过省、自治区或直辖市规定的最高面积标准。为提高农村宅基地使用效率，农民要服从城乡建设基本规划，并尽量充分利用原有宅基地和村内空闲地。
 
    　3. 为保障农民安居和农村安定，规定宅基地只可有条件、有范围流转
 
    　我国农村宅基地产权制度产权与使用权分离且限制宅基地产权流转的制度设计初衷在于保障农民居民的安居乐业和维护农村的社会安定。因而，我国现行农村宅基地产权相关法律规定，宅基地并非农民私有财产，宅基地使用权仅限本经济经济组织范围内村民无偿享有，本村村民只可在本村申请宅基地，且申请到宅基地使用权后，农民只能自建房屋供自己使用，不可转让。现行《土地管理法》第62条第4款还规定，农村居民出售或出租住房后，不可再申请宅基地使用权。现行《担保法》也规定，农村宅基地不可作为农民申请贷款的抵押之物。同时，农村宅基地是村集体提供给本村居民满足居住需要的生活资料，所以其使用权所有者不可以之作为生产资料使用。在村民之间买卖房屋时，其宅基地产权须经相关部门批准后方可一并转移。村民房屋一经建成，其宅基地使用权便随其房屋产权的确立而形成。村民房屋因继承、转让和出售等情形而转移时，其宅基地使用权也随之一并发生转移。如果国家需要征用农村宅基地或村镇规划需要改变宅基地用途时，可依法对村民宅基地使用权进行调剂或重新安排，并对农民房屋财产进行赔偿。
 
    　二、现行农村宅基地产权制度存在的问题
 
    　据2015年1月20日国家统计局的公告，2014年中国城镇化率达到54.77%，预计2018年将达到60%。在高速的城镇化背景下，农村人口大量涌入城市务工或定居已成为我国未来城乡人口格局变化的基本趋势。“农民工市民化”在我国城乡二元社会结构下，不仅对城市公共产品供给等提出了新要求，也使得农村的经济发展和社会进步将面临一些新问题，尤其是农村现有的宅基地产权制度与城镇化和工业化之间的矛盾越发突出。随着土地价格的上涨，农村越来越多的宅基地不得不为快速发展的工业化和城镇化让路，在此过程中出现了一些随意拆占农民住房、征占农民宅基地、损害农民宅基地权益的现象。^[4]显然，现行农民宅基地产权制度与当前经济发展和社会进步的矛盾已经越发突出，在持续的工业化和城镇化进程中，已在多年的贯彻应用中累积了不少亟待思考和解决的问题。
 
   　1. 宅基地产权制度制约了农民分享土地增值收益
 
   　 我国已实行了30余年严格的计划生育制度，但我国的城乡人口依然处于缓慢增加之中，且新增人口数量主要集中于农村。在农村人口不断滋长，经济持续发展的背景下，我国确立现行宅基地产权制度的初衷正在于限制更多的耕地成为新增农民的住房用地，借以保住16亿亩耕地的红线，同时保证农民的基本居住权。农民新建住房需要占用新的宅基地，而在大部分农民普遍具备构建新房能力的形势下，收紧宅基地审批数量、保护耕地不被占用与保障农民基本居住权之间的内在冲突日趋强烈。在城镇化和工业化日益影响和渗透到农村的过程中，农村土地价格也在城市土地价格的传递中不断飙涨，土地升值使得农村宅基地参与土地市场流通的客观趋势持续增强，农民也希望拥有更多的住房，像城市居民一样，可以通过新建住房分享土地增值的收益。然而，国家一户一宅、限制面积、不许流通、村镇规划等现行宅基地产权制度下的种种限制因素阻碍了农民的正当利益诉求。显然，现行宅基地产权制度与国家促进农村发展的基本目标存在内在冲突。
 
    　2. 宅基地产权制度的内容设定与实际操作存在冲突
 
    　现行宅基地产权制度的诸多规定在农村的实际应用中很难按照设定的具体内容去操作，反映出宅基地产权制度其实存在制度设定的内在冲突。如现行的宅基地产权制度与农村的户籍制度不协调。户籍是判定农民是否属于农村集体组织成员的唯一标准。农民不可以个人名义申请宅基地，而需要以“户”为单位。为此，在实际操作中，宅基地产权管理部门往往将农村中的户分为“共同生活户”、“单独生活户”和“共同事业户”。然而，现行宅基地产权配置实际只包括“共同生活户”和“单独生活户”，而将“共同事业户”排除在外。再如，当前的宅基地产权制度在农村宅基地流转中因存在法律漏洞而容易造成产权纠纷。农村宅基地产权制度虽然限制宅基地的买卖，但未禁止农民住房的买卖，且宅基地产权在村集体范围内的流转也是允许的。因此，农民住房买卖在农村屡见不鲜，且随着城市房价上涨，城市居民到农村买房也不再是新鲜事。宅基地产权制度虽然限制宅基地产权流转向集体以外的成员，但按照“地随房走”的原则，村民在将房屋出售后，宅基地产权在事实上已经转移，只不过未获法律认可，由此导致农村宅基地在流转中存在产权的法律漏洞，容易在集体开发中造成法律纠纷和民事纠纷。
 
    　3. 宅基地产权不稳定，且缺乏稳定的实施机制
 
    　在当前的宅基地产权制度下，国家法律法规关于宅基地产权的很多规定，因农村宅基地使用中存在的一些事实和宅基地产权所有者身份的变更而难以形成法律上的稳定产权。如农村中许多村民在国家批复宅基地的基础上大量存在超标建筑、私利乱建现象，超出自省、自治区或直辖市法定面积标准的部分，其产权归属难以界定。农村中一些居民，因升学就业或其他原因导致其农民户籍身份发生变化并搬离农村居住，其原有宅基地产权也不稳定。农民宅基地产权的不稳定造成农村征地拆迁和集体收回农民宅基地过程中宅基地补偿收益的不确定性，导致农民与政府之间、农民与开发商之间、农民家庭成员之间的法律经济纠纷时有发生。另外，在农村宅基地产权制度的实施中，村镇政府部门缺乏审批控制宅基地使用权的稳定机制，如部分村干部的自利行为和乡镇政府在审批中的收费行为使得农村宅基地在审批中平添了诸多乱象。尤其是在城乡结合部，城乡土地互动较强，城乡之间的土地价格、供应需求结构差异明显，使得农村住房的出售、出租行为非常普遍，而相关部门往往无力对此类行为进行有效规范。此外，针对现实中农村普遍存在的“一户多宅”、抛旧建新现象，土地管理部门的管控并不到位。现行宅基地产权管理制度对宅基地使用权的收回对象、收回标准、收回程序缺乏明确规定，没有构建起有效的宅基地产权退出机制。
 
    　三、农村宅基地产权制度变革的必要性
 
    　我国农村现有的宅基地产权制度已成为阻碍城镇化和农业现代化协调发展的主要因素之一。推进农村土地资源的集约利用，让农民公平享受土地价格上涨带来的增值收益，推动农村宅基地参与城镇化土地市场构建，进而增加农民收入，改善农民居住环境，实现城乡一体统筹发展，都要求在新的形势下适时推进农村宅基地产权制度的变革。^[5]同时，现行农村宅基地产权制度在多年的实行中，因难以适合经济社会发展的需要所积累的上述问题，也亟需对现行宅基地产权制度进行因循损益以增强其与城镇化和农业现代化的协同配合，减少工业化和城镇化过程中因宅基地产权流转而产生的诸多法律经济纠纷。因此，当前，及时推进现行农村宅基地产权制度变革已经十分必要。
 
    　1. 提升农村建设用地使用效率所需
 
    　当前，农村宅基地空置率高、建设用地闲置的现象已经相当普遍。土地是最为重要和最为宝贵的生产要素。中国本来就人口众多，土地资源相对稀缺。随着工业化和城镇化进程的推进，城市建设用地供给不足与农村宅基地闲置浪费、流转不畅之间的矛盾越发突出。另外，农村宅基地多为分散布局，农民宅基地面积本来就很大，且超标建房普遍存在，在土地价格上涨、土地资源日趋紧张的背景下，农村宅基地土地资源闲置、浪费和粗放存在的情形亟待改善。因而，推进农村宅基地产权制度改革，在确定农村宅基地产权公有的前提下，扫清农村宅基地产权流转的法律障碍和制度障碍，推进农村宅基地产权按照市场需求和市场价格合法合理流动，不仅可以缓解城镇化加速推进中我国土地市场供不应求的结构性矛盾，而且可以有效推进农村宅基地的集约利用，明显减少农村建设用地的闲置浪费。
 
   　 2. 城镇化稳定有序推进的需要
 
　　城镇化既是发展中国家高速工业化进程中必然会出现的正常现象，也是保证工业化有序推进的基本条件。推进我国农村的城镇化不仅符合经济发展的客观规律，也是党和政府推进农村发展、提升农民收入和改善农民生活的努力方向。农村宅基地产权制度变革的核心内容在于理顺农村宅基地流转过程中的产权归属关系及由此带来的利益分配关系。理顺农村宅基地流转中的产权和利益分配问题不仅可以为城市建设用地提供更多的土地资源，而且能有序推进农村本身的城镇化进程。一方面，随着大量农民工入城务工、定居工作，我国城市规模不断扩大，城市用地日趋紧张，城市规模的扩大需要不断将城市周边的农村纳入城市范围。推进农村宅基地产权制度变革，有利于推动农村宅基地参与城市土地市场构建，以农村宅基地的合法合理流动保障城市规模扩大的用地需求，从而为农民工市民化和农村大学生市民化提供出路；另一方面，我国农村的乡镇规划和城镇化也在大力推进，其间农村宅基地的产权回收、农村建设用地的征收占用同样需要通过推进农村宅基地产权制度的变革理顺宅基地流转过程中的产权利益关系。
 
　　3. 有助于加快农村经济增长方式的转变
 
　　当前，我国农村的经济发展和社会进步已取得了巨大成就，且进入到必须通过大力推进产业结构调整、发展非农产业、新型家庭经济等实现农村经济增长方式转变的新阶段。毫无疑问，农村经济发展的方向在于实现农村的工业化乃至信息化。然而，以工业化、信息化、非农产业和新型家庭经济实现农村产业结构调整和经济增长方式转变离不开土地，在国家对农村耕地保护日趋严格严厉的情形下，对农村宅基地进行集约利用，通过宅基地产权流转为非农产业发展腾挪发展空间无疑是主要出路。同时，农民发展非农产业需要大量资金，而在我国现有的金融资源格局中，农民很难通过银行等正规渠道筹措到足够资金，推进农村宅基地产权制度变革，房款宅基地产权流转闲置，承认农村宅基地的抵押担保作用，不仅有助农民通过银行等金融机构贷款融资，而且可以让农民以宅基地产权入股形式扩大农村招商引资规模。同时，农村宅基地产权制度变革还能让农民在宅基地产权流转中充分享受经济飞速发展下地价上涨的增值收益，增强农民发展非农产业的资本实力。
 
　　四、现行农村宅基地产权制度的变革思路
 
　　在坚持农村宅基地产权归属集体的前提下，在城镇化发展现实需要与农村宅基地产权制度变革之间谋得平衡，以农村宅基地产权流转实现国家建设用地资源的优化配置，已是城乡统筹一体发展的必然需要。与此同时，繁荣农村经济，以非农产业推进农村产业结构调整，加快转变农村经济增长方式，也需要以农村宅基地产权制度变革为农村工业化、信息化和农业现代化过程中的宅基地流转理顺基于产权关系归属的各种利益关系。2014年11月，中共中央、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，认为伴随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快。意见还指出，实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，因而应当积极稳妥推进。此《意见》主要针对农民承包经营的耕地。农村宅基地虽不同于农民所承包的耕地，但二者在产权归属上性质相同，即产权归集体，使用权归农户。因而，在积极稳妥推进农村耕地产权流转的大趋势下，将农村宅基地产权制度纳入以有利产权流转为目标的变革轨道不仅是客观需要，而且是必然趋势。
 
　　1. 以宅基地产权制度变革盘活流通机制，让农民共享土地增值收益
 
　　土地价值随着经济的发展而逐渐上涨是经济发展的必然现象。当前，经过30 多年的改革开放，中国的经济总量已经跃升到一个新的高度，土地价值也得以飞涨。让农民充分享受作为改革和发展重要成果的土地增值收益符合我党的执政理念，也应成为政府努力的重要方向。它不仅关系到农民能否从现代化建设中得到实惠，而且关乎社会正义。对此，应当在坚持农村宅基地产权归属集体的前提下，逐步放宽乃至最终取消农村宅基地产权流转的制度障碍和法律障碍，尤其需要在法律层面明确流转过程中的法律关系主体、法律关系客体和由此产生的利益分配关系。另外，以农村宅基地产权变革促进宅基地流转不仅需要构建供给市场，还要尽量释放消费者活力。因而，在变革农村宅基地产权制度，给予农村宅基地产权流转以法律保障的同时，也要取消城市居民到农村买房的禁令，推进城乡户籍一体化改革，为农村宅基地产权流转培育消费需求。
 
　　2. 引导农村宅基地参与市场流转，构建宅基地流转信息平台
 
　　产权是个法律概念，但在本质上具有经济属性。推进农村宅基地产权制度变革，正是要让农民在不具备宅基地产权的现实下，最大限度地享受宅基地产权的经济收益，实际上是在新的形势下对农村宅基地价值的一次重新分配，而市场是保证分配公正性的主要形式。因而，让农民充分享受宅基地的产权收益必须有序引导农村宅基地参与市场化流转，为农村宅基地的产权流转构建统一的流通市场。农村宅基地流转市场建设起步晚，市场化水平低，信息不对称等问题制约着统一市场的形成。为此，应当积极推进农村宅基地流转信息平台建设，让有出售意愿和购买需求的双方将宅基地土地信息和购买要求汇总到信息平台上，改变宅基地流转中信息不对称和难以实现供需结合的现状。另外，为配合农村宅基地流转信息平台建设，还要积极推进相关中介服务产业发展，扶持一些社会信誉好、资本实力强的房地产中介企业参与信息平台建设，委托中介服务企业构建宅基地流转信息档案，及时通过互联网发布供需信息，科学评估当地宅基地价格，负责调解宅基地流转过程中产生的一些经济法律纠纷。
 
　　3. 完善宅基地产权登记制度，建立宅基地的产权退出机制
 
　　现行宅基地产权界定相对模糊使得产权流转存在很大法律风险，制约了宅基地的流转。对此，必须在明确宅基地产权集体所有的前提下，构建完善的宅基地产权登记制度。县乡各级政府相关部门要在村委会配合下，对农村宅基地的房屋四至和产权归属进行全面调查，明确宅基地的所有权人和使用权人，对手续完备、建造合规的宅基地及其地面建筑颁发集体土地使用权证、房屋所有权证等有效证书，乃至可以参考城市房屋产权制度，为农民颁发房产证。当前，我国一些地方已经开始对农民住房试行房产证制度。同时，还要积极跟进农村宅基地的变更登记工作，加强对农村宅基地的监督管理。另外，针对当前农村中出现的一户多宅、建设超标等问题，要积极构建起农村宅基地的产权退出机制。比如，对于一户多宅问题可以按照当地基准地价确立的价格标准由村集体有偿收回，然后再由村集体分配给需要申请宅基地的村民。对于建筑面积超过省、自治区或直辖市统一规定的宅基地，要全面清量超出面积，按照当地基准地价对超标部分收取费用。对于长期闲置的宅基地，要催促产权所有人限期出售，期满仍未出售的，村集体可以采取有偿形式收回。
 
　　4. 推进城乡户籍改革，提升农民社会保障水平
 
　　当前，我国城乡二元的户籍制度逐渐成为阻碍城乡一体化发展的重要障碍。户籍是目前农村宅基地产权配置的唯一标准，也是制约农村宅基地产权制度变革的制度障碍。城乡户籍差异的存在制约了城乡间人口的合理流动，阻碍了城乡之间的产业互动。随着农民工市民化进程的加速，应当及时取消城乡二元户籍差异，构建统一的居民户籍制度，允许有实力、有能力的农民工进城定居，并合法出售农村宅基地。同时，取消城乡户籍差异后，还要引导不堪高房价压力的城市居民到农村购买宅基地。另外，我国现行宅基地产权制度具有实现农民安居的社会保障作用。虽然随着农村经济的发展，农民收入显著提高，但为避免农民宅基地产权流转出去之后生活限于窘境，必须为农村宅基地产权制度的变革构建配套的农民社会保障机制，提升农村的社会保障水平，避免部分农民盲目流转宅基地陷入无房可居且生活无依的境地。此外，必须强调的是，应当为农村宅基地流转划定一个范围，规定哪些可以流转，哪些不可流转，哪些必须流转，继续发挥农村宅基地的社会保障作用。
 
　　参考文献
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　　[4]赖晓敏. 我国农村宅基地使用权流转现状及对策探析 [J]. 沈阳大学学报（社会科学版），2013，（1）：71－73.
　　[5]李嵩誉. 农村宅基地产权流转的制度建构 [J]. 河南公安高等专科学校学报，2010，（2）：104－107.
 
　　[责任编校：唐鑫]