土地流转中的政策激励——以安徽芜湖为例时间： 2016-11-03信息来源：宁勇敏　作者：hjr_admin　责编：

　　内容摘要    从地方政府的视角来看，地方政府既不是完全靠行政手段，也不是放任自流，而是采取了政策激励的手段推动土地流转。政策激励是当前土地流转的主要推动力，是土地流转的主要推手。政策激励推动了土地流转的发展，但土地流转的实质应该是市场行为，农村土地作为基本生产要素进入市场。土地流转不能过度依赖政策激励，政策激励不是长久之计，最终还得靠市场机制发挥作用，通过市场引导土地流转。政策激励要逐步退出，但政策管制要加强，以建构一个健康的土地流转市场机制。
　　关  键  词    土地流转    政策激励    政策管制
　　作　　者    宁勇敏，安徽机电职业技术学院副教授。（安徽芜湖    241002）
 
    　土地流转是当前的热点问题，学界对土地流转的讨论主要有资本下乡的视角，土地制度的视角，以及村民的视角。本文拟以安徽芜湖的土地流转为例，引入政府的视角，尤其是地方政府的视角，即地方政府如何推动土地流转。从地方政府的视角来看，地方政府既不是完全靠行政手段，也不是放任自流，而是采取了政策激励的手段推动土地流转。
 
　　土地流转的政策激励体系
 
    　土地流转不是土地制度的根本变革，而是在现有土地制度框架下的政策调整，即政策激励。土地流转是在土地承包基础上进行的，或者说是土地承包的升级，是土地承包的2.0版本。土地承包是为了解决温饱问题，激发农民种地的积极性，发展农村生产力，通过把所有权和承包权的分离解决这一问题。土地流转则是为了解决发展问题，解决工商资本的用地问题，主要是为了激发工商资本的积极性，激发大户，而非小农的积极性，通过所有权、承包权与经营权的三权分置解决这一问题。
 
    　土地承包是从小岗村的大包干开始的，各地农村也有不同形式的探索，后来在国家政策层面加以推进；近年来土地流转在各地也已积累了一些有效的探索，比如安徽芜湖，已经有了内在的需求，具备了条件。在这个基础上，中央颁布了一系列文件，形成了政策激励体系，高位推动土地流转。
 
    　2008年，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，部分承认农民的土地物权中的流转权，且农民可以部分获得流转权收益；2013年十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出赋予农民更多财产权利，要求建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行；2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，表明要大力发展土地流转和适度规模经营，5年内完成承包经营权确权；2015年1月中央一号文件《关于加大创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，将土地改革作为试点正式提出，土地改革从试验转为试点。土地流转成为继农村土地集体经营制度之后的又一次重大突破，在国家层面初步形成了齐全的政策激励体系。
 
   　 现今农村土地流转触动的深层社会问题从各个方面都折射出政府行为的缺位，要破解这些社会问题，必须从改进政府行为入手：政策法律的制定、严格执行土地用途管制制度、积极履行程序性义务等。^[1]地方政府在推进土地流转时都出台了相关政策，以达到激励效果，激励资本下乡流转土地，激励农民将土地流转出来。芜湖市于2009年制定《关于促进农村土地承包经营权流转工作的意见》，芜湖市下辖的芜湖县于2013年印发《关于进一步完善农村土地承包经营权流转工作实施方案》，为土地流转提供组织保障和信息服务。
 
    　一是成立组织，加强领导。芜湖县政府成立了由县委副书记为组长，分管县长为常务副组长，农委、林业、监察、财政、国土以及镇分管领导为成员的县农村土地承包经营权流转工作领导小组，下设办公室，负责全县土地流转工作。各镇分别成立了相应的领导组织。做到工作有机构，办事有人员。同时成立了县、镇两级农村土地流转工作服务中心。
 
    　二是建立信息平台，提供信息服务。2010年以来，芜湖县在县政务信息网新农村建设网页、县农业信息网开设了土地流转供求信息专栏，发布土地流转供求信息140多期。信息发布后，县镇土地流转服务中心多次接到咨询电话，并促成供求双方达成合作协议16起，此举有效化解了供求双方的信息屏障。
 
    　政策激励是当前土地流转的主要推动力，是土地流转的主要推手，地方政府是作为一项工作自上而下地推动的，这种推动既要充分尊重农民的意愿，又要充分尊重市场机制；既不能采取强制手段加以推行，也不能放任自流；既不是强制性制度变迁，也不是诱致性制度变迁，而是一种包含了强制和诱致的激励性制度变迁。激励性制度变迁要处理好强制因素和诱致因素的关系，这是当前土地流转中政策激励的内在逻辑。
 
　　政策激励的目标和效果
 
    　土地流转政策激励瞄准的是大户，是规模经营，主要是确保资本方的利益。此前的土地承包之所以能够成功，就是对普通农户起到了巨大的激励作用，最大程度调动了农户生产的积极性，解放了农村生产力。而今，土地承包到户已经无法对农户产生激励作用，劳动力外出，小农生产粗放化，土地对小农只能起保障作用，甚至阻碍了农民外出务工，对农户起到了束缚的作用。
 
    　在这一背景下，土地流转政策的定位就只能是激励大户，激励资本下乡，使农业生产向规模化经营转变，也才能使农村土地进入市场，从而起到解放生产力的效果。
 
    　为了激励资本下乡，芜湖县拿出财政资金对大户进行扶植。县财政每年安排500万元土地流转专项资金，对土地流转500亩以上集中流转片从事粮食生产的和达到县级农业示范园标准的，从事优质粮油、果蔬、水产养殖及特色农林产品等生产经营主体给予扶持；对达到县级示范家庭农场标准的，并经认定为县级示范家庭农场的每个奖励3万元。同时，县政府2013年安排菜篮子专项资金700万元，苗木花卉、森林增长奖补资金1500万元，产业化资金200万元，重点扶持土地承包大户发展生产。
 
    　可见，地方政府对资本和大户的激励力度还是很大的，政策激励的瞄准对象是大农，而非小农，鼓励资本下乡，小农将土地流转出来，这一激励导向是非常清晰的。
 
    　温铁军等主张农村土地主要起到社会保障作用，土地流转显然突破了这一认识，土地不仅要起到社会保障的作用，还要起到推动经济发展的作用，即激励功能。虽然农民不愿意种地，劳动力外流，农业生产出现了粗放化经营，甚至有些地方的土地出现了抛荒现象。但是，农民工很难真正融入城市，其城市化的问题并没有真正得到解决，等年老了，无法再出卖自己的劳动力的时候，在城市也就呆不下去了，他们只能回到农村。这样，在农民纷纷进城的时候，不仅不能弱化土地的社会保障功能，还要加强农村土地的社会保障功能。
 
    　当前土地流转的主要目的是激励经济发展，激励资本下乡，激励农村土地入市。土地流转不能破坏土地的社会保障功能，三权分置解决了这个问题，使集体的所有权、农户的承包权与大户的经营权均得到了保障。
 
    　当前的土地流转并没有从根本上改变集体所有制和承包责任制，土地的社会保障功能并没有被忽视，土地流转在发挥土地激励功能的同时，也要保持土地的社会保障功能，也就是要处理好工商资本与农户的关系。在这一过程中，村集体组织和地方政府发挥着至关重要的监管作用。
 
    　如何在对小农保障的基础上，发挥对大农的激励作用，处理好保障功能与激励功能的关系，这是当前土地流转需要平衡的一个关键问题。
 
    　目前来看，政策激励的效果还是非常明显的，主要体现在规模经营大户的数量增多。根据芜湖县的数据，截至2014年底，全县土地流转总面积17.96万亩，其中50亩以上土地规模流转面积15.56万亩，占土地流转总面积的86.6%；拥有500～1000亩的土地集中流转片50个，面积33965亩；1000亩以上土地集中流转片23个，面积34664亩。通过政府引导、政策扶持、科技服务、规范管理，已建成部级千亩农业标准园2个，畜牧、水产养殖示范场2个；省级千亩农业标准园1个，畜牧、水产养殖示范场3个；六郎镇省级现代农业示范区核心区已建成规模10000亩。
 
    　但是，这些经营大户的效益如何，流转土地是否全部用于农业生产，政策激励并没有考虑这些问题。目前的激励政策会导致土地流转在数量上推进得很快，但在流转质量和效益维度上并没有考核指标。如果处理不好数量和质量的关系，就可能导致土地流转大跃进，政府的过度干预会扭曲市场机制，从而导致资源配置效率低下，政策激励的目标落空。
 
　　政策激励的社会基础
 
    　为什么要进行土地流转呢？学界一般认为，农户经营碎片化，生产效率低，进行土地流转可以实现规模经营，从而提高农业生产力。实际上并非如此，农户经营的效率并不低，甚至比规模经营的效率还要高。土地流转的现实需求，主要体现在以下两个方面：
 
    　首先，从土地流出方来看，1990年代后期以来，我国农村劳动力开始大规模外出务工，农民的主要货币收入主要来自外出务工而非土地。农村劳动力短缺，没有人种地，又不舍得不要土地。因此，外出务工的农民会将土地自发流转给邻居和亲戚，只要很少的租金，甚至白送，只求将来返乡后耕种方便。也就是说，农民自发的土地流转早已出现，现在政府倡导土地流转符合农民意愿。
 
    　其次，中国经济经过改革开放30多年来的高速增长，已从资本短缺走向了资本剩余，大量资本开始向农业领域转移，进入农业生产，成为所谓的新型农业经营主体，联想、阿里巴巴等高科技企业都已经进入农业领域。新型农业经营主体的规模经营需要将土地集中起来，资本下乡的第一步就是集中农民原来分散经营的土地，从而直接推动了土地流转的发展。2014年9月，芜湖同阿里巴巴的“聚土地”项目合作，开启了土地流转的“触网”模式。
 
    　再次，我国正在推行城乡一体化和新型城镇化，城镇化的首要环节也是需要大量的建设用地，建设用地只能来自农村集体土地的流转，城镇化有着巨大的用地需求。不过，建设用地主要来自农村宅基地的流转，而不是农业用地的流转。建设用地属非农用地，农地流转要严格限制土地用途，必须从事农业生产。
 
    　土地流转不同于土地征用，政府倡导土地流转也不是为了土地财政，而是为了顺应农户和工商资本、城镇化的实际需要，以市场机制为基础优化资源配置，调整生产关系，实现各方利益共赢。就目前来看，土地流转的重点应该是农业用地，主要促进农业生产的发展，政策激励的目标也是农业发展，尤其是粮食生产，政策激励包括各种补贴，农业基础设施建设，都要对准农业生产。
 
　　政策激励与政策管制
 
    　土地是公共资源、土地流转具有政治性，国家在土地流转制度的制定和土地流转的实践过程中扮演着举足轻重的角色，政府应对土地流转进行强有力的管理和控制。^[2]
 
    　在芜湖县的土地流转中有一些不规范的现象，比如，未付款先用地现象，土地流转受让主体不能及时付清土地租金，有的由村委会垫付，有的拖欠农民，使流转土地的农户利益受损，并导致土地流转合同不能正常履行。芜湖县对土地流转进行了政策管制，以确保农民利益。具体措施有：一是履行合同保证金制度；二是规范土地流转合同；三是合理确定土地流转价格；四是规范土地流转程序；五是出台土地流转基准指导价；六是将财政奖补资金与合同履约保证金相结合。
 
    　芜湖县对土地流转的管制主要是保护农民利益，规避土地流转风险，目的是确保土地流转的顺利进行，重点在土地流转自身，而对土地流转后土地的用途缺乏管制。这必然会导致资本下乡有能力拿地，但没有能力种田的现象发生，导致规模农场的种田效率还没有一家一户经营高。更为严重的是，很多资本下乡拿地后，由于种粮收益不高，并没有种粮，而是转作他用，甚至只为圈地，导致土地流转的非农化，严重损害了国家的粮食安全，必须要对之进行全面的政策管制。
 
    　政策激励是为了推动新型农业经营体系的形成，培养职业农民，进行规模化生产，提高农业生产力。如果不能对土地流转进行全程管制，农民利益会受损，粮食安全会受影响，公共利益会被资本俘获，政策激励的目标就会落空。所以，要对土地流转的目的、过程等进行全程管制，以确保农户利益和公共利益的实现。
 
　　政策激励与市场机制
 
    　政策激励推动了土地流转的发展，但土地流转的实质应该是市场行为，农村土地作为基本生产要素进入市场，通过市场配置资源。因而，土地流转不能过度依赖政策激励，政策激励是有限度的。政策激励不是长久之计，最终还是靠市场机制发挥作用，通过市场引导土地流转。
 
    　政策激励强度过大，时间过长，会导致资本的投机性，导致土地流转大跃进，从而扭曲市场机制。在土地流转中就发现，有的土地流转价格明显过高，造成经营主体利润微薄，有的甚至亏本经营，根本不能正常经营下去。资本下乡要赚钱，赔钱肯定没有积极性，只能依赖政府补贴，也就是靠政策激励，这种土地流转不可持续。土地流转要充分尊重市场机制的作用，让流转主体按市场规律选择，政策激励适时适度即可，在合适的时机要选择退出，让市场在资源配置中发挥基础性作用。
 
    　习总书记近日也强调，土地流转必须循序渐进，不能搞行政命令，不能搞大跃进。这就为政策激励的退出提供了契机。政府主导的土地流转最终要退出，真正使市场在土地资源的配置中发挥基础性作用；政策激励要退出，但政策管制要加强，以建构一个健康的土地流转市场机制。
 
　　参考文献：
　　[1]郎佩娟. 农村土地流转中的深层问题与政府行为. 国家行政学院学报，2010（1）.
　　[2]史志强. 国外土地流转制度的比较和借鉴. 东南学术，2009（2）.
 
　　编辑    杜运泉