农村宅基地：由“生增死不减”到“增人不增地”时间： 2016-11-03信息来源：胡振红　作者：hjr_admin　责编：

　　内容摘要    以“集体所有”、“一户一宅”、“权能限制”和“双划管理”为主要内容的我国宅基地使用权制度框架，不仅难以适应新时期农村人地关系现状，且抑制了农民的宅基地资产权利主张，也降低了农地资源的整体利用效率。为解决宅基地供求矛盾，我国宅基地制度变革应以开放宅基地的流动性置换农村集体经济组织的成员权，由“生增死不减”向“增人不增地”转变，由“一户一宅”向“一人一房”转变，由“无偿、无期限、限制流通”向“有偿、有期限、完全流通”转变，由分散居住、自建向集中居住、他建转变。
　　关 键 词    生增死不减增人不增地一户一宅一人一房
　　作    者    胡振红，华中师范大学经济与工商管理学院副教授、博士。（武汉430079）
　　基金项目    华中师范大学2013年度交叉项目“城镇化金融工程问题研究与方案设计”
 
    　我国宅基地制度的设计要点体现在使用者身份的特殊性（农村集体经济组织成员资格），使用权设立的限制性（一户一宅、面积限制），使用者获得的无偿性（福利保障性质），使用期限的永久性（无退出机制），宅基地权能受限性（仅限于自住，禁止交易、出租和抵押） 等方面。尽管2007年颁布的《物权法》已将宅基地使用权界定为用益物权，但该法规定的“地随房走”原则却受制于农房（私有）与地基（集体所有）性质分裂，农房难以合法交易与抵押，致使构成农民家庭资产最大部分的宅基地和农房的资产价值无法得到充分实现，农民财产性收入难以提高，各生产要素在城乡之间无法实现平等自由流动。在建设用地“规划+计划”管理模式下，一方面农民的宅基地使用权受到日趋严重的挤压，宅基地供求矛盾日益尖锐；另一方面违规小产权房积重难返。同时，由于农地的资源性特征，中央政府对农地的用途管制日趋严厉，但因监管成本高，耕地也未能得到有效保护。在城乡土地双轨制背景下，农地事实上成为地方政府“土地财政”的源泉。农地的资源性（整体利益）和资产性（个体利益）矛盾正是新时期国家与农民关系的实质所在，宅基地制度亟待顶层设计。
   
   　 从制度框架看，我国农村宅基地制度演变至今，呈现所有权变性和使用权交易无章可循两大特点。1950年颁布的《土地改革法》规定，农民拥有土地的完全产权，自己经营，自由交易，县级人民政府为农民颁发了土地房屋所有权证书，宅基地市场“有行有市”。
 
    　1961年9月颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》（即《人民公社六十条》）规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”（第21条）。即农民对宅基地的所有权被取消，但允许农民的宅基地在本集体经济组织内部成员之间进行交易。鉴于宅基地获得的无偿性，农村宅基地交易需求极为稀少，呈现“有行无市”的状态。
 
　　1963年3月颁布的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中首次提出了“宅基地使用权”概念，明确农民对宅基地只有长期使用权而没有所有权。该《通知》构建起了宅基地集体所有、农户使用的初步框架，主要包括宅基地使用权的获得须经申请、审批程序，无偿、无流转（即“地随房走”，但宅基地使用权不能单独进行流转）、无使用期限限制。这一时期，农民不仅失去了独立的生产经营权，也失去了土地、宅基地的所有权，宅基和农房都只具有生活资料的功能，因无法交易，其资产价值无法彰显。农民的宅、基性质发生分离后，其作为村集体“成员权”资格的一个重要内容，就是达到立户条件即可向本村集体经济组织申请建房宅基地。这就是运行至今的“一户一宅”制的缘起（在实践中执行“生增死不减”的政策）。
 
    　实行农村联产承包责任制后，宅基地集体所有性质不变，而《中华人民和国宪法修正案（1988）》的修正内容之一是，把1982年宪法的第十条第四款，修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。但国务院迄今尚未出台有关允许集体土地使用权转让的具体办法。加之宅基地使用权也未能建立起有效退出机制，城乡建设用地“增减挂钩”试点下地方政府主导的各种形式的宅基地“置换”，成为主要的宅基地退出及交易形式，宅基地供求难以通过市场耦合，呈现“有市无行”的特征。且1998年颁布的《土地管理法》严禁城镇居民在农村购置宅基地。一系列法律、政策的实施，使国有和集体所有两种性质的土地并存，“同地不同权”（国有土地可转让，集体土地不可转让）的城乡房地产分割格局形成。
 
    　从管理模式看，农村宅基地由集体内部管理为主转向了政府部门管理为主，现在实行的是宅基地“规划+计划”的“双划”管理模式。1963年发布的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中规定，由农户申请，经社员大会讨论同意，宅基地由生产队统一规划落实，只有在占用耕地时，才需要报县人民委员会批准。
 
    　1986年3月起，农村宅基地归口国土部门管理。同年，第一部《土地管理法》颁布，农村宅基地被纳入建设用地范畴，且与国有土地一并进行规划与计划管理，宅基地流转的管控也不断收紧。1998年新《土地管理法》的颁布实施至2008年的十七届三中全会，原“国有建设用地”和“乡村建设用地”统称“建设用地”，明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，集体建设用地用于非农建设的空间进一步收窄。2008年1月1日开始施行《中华人民共和国城乡规划法》，城乡建设用地的“规划+计划”的“双划”管理模式确立，作为集体非建设用地的宅基地使用受到严重挤压。
 
    　2007年颁布的《物权法》将宅基地使用权明确为用益物权，强化了宅基地的使用权，弱化了其所有权，这成为我国宅基地使用权制度的一次飞跃。《物权法》第147条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”（即“地随房走”原则）。可是，拥有用益物权的农民私有房产因受宅基地集体所有性质的牵制，其流动性仍受限，农房事实上成了农民的一块难以交易的死资产。城镇化加速了要素流动，农房宅基的灰色交易愈演愈烈，非规范交易引发大量纠纷，各种社会矛盾不断累积。此一时期的宅基地市场呈现“有市无行”状态。如以租代售成为目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是不受法律保护的买卖农房，以及打着新农村建设幌子的“小产权房”买卖。
 
    　可见，改革开放后，对农民建房与宅基地流转，相关法律法规及政策呈现愈加严厉的收紧与禁止态势。然而在工业化和城镇化加速期，人地分离致使农房交易需求大幅度增加，宅基地的监管成本不断提高。尤其随着建设用地“增减挂钩”政策出台和各地综合改革试点的进行，还有逆城镇化需求叠加，使宅基地交易需求进一步扩张，除政府征地之外的宅基地各种隐形变相交易日趋活跃。事实上，我国的宅基地制度框架与现实已经严重脱节。根本的原因在于既有宅基地制度框架的制定与运行的两个前提均已发生了根本的变化。其一，计划经济体制和城乡二元结构现实已变，农业人口的城镇化已势不可挡；其二，农房的居住保障功能不断向资产功能转变，且由资产功能向资本功能的进一步转变的诉求在不断高涨。在农民与宅基地继续捆绑的制度框架下，为实现集体经济组织“成员权”，主张宅基地的资产权，离土离乡农村人口依旧选择回乡兴建农宅，宅基地供求矛盾日趋尖锐，“空心村”、“空心户”成为十分普遍的现象，农民的农宅资产沉淀，土地资源严重浪费，国家对农地的资源性目标也难以实现。同时，初现端倪的逆城镇化需求又无法得到正当满足，城郊小产权房不断蔓延，日趋活跃的农地农宅隐性市场不断累积社会风险。
 
    　宅基地制度政策框架与现实需求之间的矛盾日益尖锐，已成为阻遏城乡一体化进程的关键所在。十八届三中全会《决定》提出要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。然而，随着2014年中央一号文件的颁布，农村土地内部的“同地不同权”现象凸显出来：集体建设用地将与国有土地同价同权直接上市，而作为集体非建设用地的宅基地却被排除在外。宅基地制度层面的改革顶层设计继续缺失，宅基地改革在农村各类土地改革中已严重滞后。
 
　　宅基地供求矛盾分析
 
    　本文写作肇始于2013年在浙江金华的实地调研。我国东南沿海一带的农村，人均耕地少，尖锐的人地矛盾主要体现宅基地的供求上。2013年7～12月，笔者在浙江金华市调研时，了解了其下辖的兰溪市香溪镇陈家井村17户村民参与宅基地竞购成“地奴”^[1]，及黄店镇桐山后金村7户村民逃避规划区竞购建房遭“强拆”的两个重点案例。尽管两个案例中宅基地供求表现方式不同，但都反映出宅基地“双划”管理模式为形成宅基地供求矛盾的直接原因，而深层根源却在宅基地制度。
 
    　（一）人地分离背景下扭曲性的宅基地需求扩张。在农村人口持续外流的同时，农村建设用地中的宅基地需求不减反增，且所建新农房和旧农房又都大量闲置，这体现为一种扭曲性的建房需求。买不起城市商品房是大多数进城务工者选择回乡建房的直接原因，而能获得宅基地资格的农村集体经济组织成员权不用白不用。
 
　    2000～2010年，我国城市土地城镇化扩张了83.41%，但人口城镇化仅增长45%，土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。人口城镇化明显落后于土地城镇化，进城农民只是以劳动力要素方式流入城市，而不是以公民身份融进城市，因而未能平等享受城镇居民的基本公共服务。其中，未被纳入城市住房保障房范围，大多数无力购买城市商品房的进城务工经商者，只能根据自己的收入水平选择回到家乡的县城、乡镇买房，或在本村自建农房。毕竟，在“一户一宅”制度下，农民作为农村集体经济组织的成员，达到立户条件即可获得一份宅基地。“家乡的农房成了老鼠窝，自己在城里住老鼠窝”，是不少进城务工经商者的真实生活写照。
 
    　（二）农宅的居住保障性功能与资产性功能的消长。城乡一体化程度提升，使农房与城市商品房的替代性增强，加上“增减挂钩”政策的推行，各方对农村建设用地的争夺日趋激烈。城市的扩张使城郊农房的资产价值不断上升，农民对宅基地的需求也被放大，农房资产性功能凸显导致宅基地需求增加。
 
   　 处于城郊的陈家井村案例中，村民则不惜以竞价方式主张自己一份宅基地的“成员权”。黄店镇的各村，虽离兰溪市稍远，但兰溪市的公交车和部分厂车已经覆盖到了村里，城乡住房的替代性增强，在本村新建农房成为大部分村民改善住房的理性。当然，村民选择竞购宅基地建农房，并非都是为了满足自身居住需求，而是基于农房资产性功能的提升，将获得一份宅基地视为其“成员权”的变现，而初现端倪的逆城镇化需求与这种“成员权”价值正好形成耦合。
 
   　 （三）“规划+计划”的管理模式加剧了宅基地的供给紧张状况。在“规划+计划”的管理模式下，农村宅基地要先规划，并由土地管理部门按年度计划进行分年度指标管理。1997～1999年，国土资源部相继出台政策，通过土地整理新增耕地实现“占补平衡”的制度体系建立。2005年国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，提出了按照“项目区”推行“增减挂钩”的具体办法。同年，新农村建设运动启动，地方政府积极响应“增减挂钩”以获得“计划外指标”，且工作重点落脚到了加强宅基地的规划和指标管理，以节约集体建设用地。
 
   　 地方政府为获得建设指标，加入到了对宅基地的争夺。而到了村一级，由于土地指标管理缺乏激励机制，村委会对建房指标管理缺乏主动性，村干部除了不批建房指标外，对村民违规建房现象往往睁一只眼闭一只眼，农地资源很难得到保护。且由于规划的编制与修订难，宅基地规划区经营又缺乏稳定的资金来源，即使有宅基地计划指标，也不一定有合规的地方建房。“规划”与“计划”相互牵制，宅基地供求矛盾进一步激化。
 
   　 （四）“一户一宅”+“退出无偿”是加剧宅基地供求矛盾的根源所在。农村宅基地的获得早已经不再“无偿”，但“一户一宅”制下的“生增死不减”政策实践，使旧宅基地的有偿退出机制和集体经济组织“成员权”的赎买机制尚未建立起来，村民基于居住改善、资产主张的所有建房需求都表现为对新宅基地需求，这成为加剧宅基地供求矛盾的制度性根源所在。
 
  　  城市扩张摊大饼源自征地制度下所征土地的价格低廉，在新宅基地上盖新农房也同样是源自新宅基地的获取较之“原拆原建”成本更低。宅基地“有偿获得”改革虽对新宅基地的需求具有一定程度的抑制作用，但宅基地“有偿退出”机制难以建立，构成加剧宅基地供求矛盾的主要方面。由于“一户一宅”制下的“生增死不减”，且“原拆原建”又不可能，使一家农户同时拥有几套农房十分普遍，“一户一宅”的村民住房保障早已与现实不符。
 
    　基于上述分析，可将形成宅基地供求矛盾的因素归纳为两类：城乡一体化背景下经济发达地区农房价值（居住与投资）的提升也刺激了宅基地的需求，为背景类因素；“双划”管理模式为政策类因素；“一户一宅”制下的“生增死不减”、“退出无偿”与“限制流通”等为制度类因素。其中，制度类、政策类的因素为农村宅基地供求矛盾加剧的根源。
 
　　宅基地“增人不增地”制度改革构想
 
  　  “一户一宅”制度下的“生增死不减”政策和“退出无偿”办法，已经完全不能适应新时期人地关系现状，不仅加剧了宅基地供求矛盾，抑制了农民土地财产权利主张，且固化了城乡二元结构，不利于城乡生产要素平等自由流动。这一政策已经难以为继，宅基地制度层面的改革亟待进行。“规划+计划”的管理模式只是宅基地供求矛盾激化的直接原因，但根源还在于“一户一宅”的制度。其实，此制度不改革也将有破产的一天，毕竟每个村庄的建设用地总是有限的。广东一些经济发达的地方早在2004年前后就停止了独门独院宅基地的审批。河南省平顶山市的一些农村地区已无新宅基地可供分配，对新增的农村居民需求，政府采取的办法是在原来镇供销社（国有土地）旧址上建楼房出售，这显示“一户一宅”政策实践已经陷入窘境。笔者还了解到，湖北宜都县的某些村由于宅基地供求矛盾日益尖锐，对外出务工经商人员的后代上本村户口，设定的限制性条件是申请人必须向乡政府出具书面保证，即只有承诺放弃在本村申请宅基地的资格，新生人口才能落户本村。
 
    　以浙江兰溪等地的实地调研为基础，受1987年贵州湄潭耕地承包改革实践中的“增人不增地、减人不减地”的启发，并借鉴我国资本市场股权分置改革经验，笔者提出尝试缓解农村宅基地供求关系的矛盾的根本办法，是推行由“生增死不减”到“增人不增地”、由“一户一宅”到“一人一房”的宅基地制度改革，并以修法与立法形式赋予农民宅基地的完全使用权、收益权和处分权，即赋予宅基地出租、交易、抵押、继承及赠与的完全权能，使农民宅基地土地资产权利得到有效保障，建立起城乡统一的房地产市场，促进城乡生产要素平等自由流动，兼顾土地资源性与资产性目标，实现土地综合利用效率的提升。
 
    　（一）“增人不增地”改革的主要内容
 
    　1. 改革增量。以增强农村宅基地的流动性来提升其资产价值、以集中居住来提高农地的整体利用效率为本方案的着力点。应改“一户一宅”制为“一人一房”制，由自建到他建，由单向“退出”到双向“交易”转变，实现宅基地限制流通向完全流通转变。
 
    　对满足规定年龄条件的新增农村人口，不论男女，不再由原村集体经济组织分配单门独户的宅基地，而是以“人”而不是“户”提供住房保障。可考虑将住房规划、设计和建筑作为政府向农村居民提供公共服务的一个新内容，改革政府主导下的宅基地各种“置换”退出试点，采取多元（政府、农民、社会资本）合营模式，进行新农村建设。具体办法是在县（市）统一规划下，由乡（镇）或各村规划下的集中居住，由社会资本承建新农宅，新农宅的土地使用权年限为70年（与城市商品房接轨），优先保障本地人口的需求。农宅流通不再限制交易双方的身份，新旧农宅均获得完全的流动性，一方面满足农民的居住需要和宅基地资产权利诉求，另一方面满足人口流动（含逆城市化）的需求。此增量改革旨在强化农村土地的终极国家所有权，虚化村集体所有权(集体所有制与集体产权不同，前者正是要改革的对象），实化农民土地财产权。
 
    　2. 盘活存量。我国现行宅基地制度框架是一种开环系统（open loop system），所有在开环系统下的改革思路都难以兼顾宅基地的资源性与资产性双重目标。本方案旨在使宅基地制度运行由开环系统向“闭环系统”（closed loop system）转变。在控制增量（“增人不增地”即废除“一户一宅”成员权）的前提下，全面开放宅基地市场。即以锁定宅基地一级市场规模扩张为前提，解除二级市场流通限制，提升农民存量宅基地和农房的资产价值，以同时实现农地的资源节约与资产升值双重目标。拟交易中的宅基地使用权与城市商品房全面接轨，以保障农村转移人口的财产权利来保障农村人口的自由迁徙权。
 
    　3. 平衡利益。实现“地租均享”^[2]，平衡各方利益，是上述宅基地制度改革成败的关键。其一，宅基地全流通首先使农民宅基地资产权利获得保障；其二，“增人不增地”后，集中居住下新农宅容积率提升，中央政府承担的农地资源性目标得到保障；其三，宅基地市场规范化后，地方政府通过交易税和提供相关服务来获得收入，使地方政府实现由“运动员”身份向“裁判员”身份的转变，完成土地资源配置由政府主导向市场机制转变。
 
    　总之，农村宅基地改革的具体路径是：以增量改革盘活存量，提高农民宅基地资产的流动性，提升宅基地的财产性功能；农民住房保障由“一户一宅”模式向“一人一房”模式转变，由单门独户向集中居住转变，由自建到他建转变，以提高农地整体利用效率。
 
    　（二）“增人不增地”的改革步骤及配套措施
 
    　1. 建立不动产统一登记制度和不动产登记信息管理基础平台。2013年11月20日，国务院通过了建立不动产统一登记制度和不动产登记信息管理基础平台的决定，这一制度正在推进中，这将为宅基地市场化改革奠定制度基础。
 
    　2. 以法律形式保障农民宅基地使用权完整权能。一是修改《物权法》，赋予农民完整的宅基地用益物权，包括占用、使用、收益和处分的权利。二是修改《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”依据上述规定，宅基地实际上无法进行流转。建议将《土地管理法》第63条改为“除农村村民的宅基地外，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。三是修改《担保法》，允许农房抵押、担保、转让，并允许“地随房走”。
 
    　3. 建立城乡统一的住房保障体系。由地方城市政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的三项公共服务（福利）是：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，经济适用房（主要针对公务员）和廉租房，以及迁移人口子女在公立学校平等就学的机会。上述三项福利中，成本最高的正是“保障性住房”服务，而恰恰这两项不包含进城务工经商的农民身份者。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出：“以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公共服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。”新的农村商品房优先供应当地户籍的农村居民，对农村转移至城市的人口，实行不与户籍挂钩的市民住房保障，以建立起覆盖城乡的全民住房保障制度。
 
    　4. 不再划分经营性与非经营性建设用地，所有集体建设用地一并直接入市，并结合解决小产权房遗留问题，制定农村建设用地的新办法。建议对农村建设用地的增量部分，将集体土地直接转为国有，即政府拿走一定比例的公益事业与基础设施用地，以及部分拍卖后用于覆盖基础设施建设费用的土地，无需向村民支付征地费用，将剩余部分国有土地开发权直接赋予原村民，村民保有的那部分土地发放国有土地使用权证。这样既能打破地方政府对住宅用地的垄断，又能解决地方政府建设资金不足的问题，同时增加住宅用地的供给，降低住宅售价和出租价，实现利益均沾。
 
   　 对小产权房的处理，应本着城郊村民、集体经济组织（建房者）、购房者、地方和中央政府利益均沾的原则，使之与拟新建在集中居住区的、具有完全流动性的新农房接轨，变小产权房为大产权房。具体做法：以补交部分款项（各地制定标准） 为代价来交换统一登记、小产权房的完全流动性，获得与商品房同等的属性；不愿意或无力变性的业主，采取分类登记、限制交易、国家赎回政策，将这类小产权房视作保障类房。
 
    　5. 宅基地“增人不增地”及“全流通”的时间节点选择。新的宅基地制度一旦颁布，农村宅基地交易双方由原村集体经济组织成员向其他所有公民开放（迄今浙江乐清等地将农房流转的受让人扩大到县内的农民），宅基地和农房的二级市场将随即启动。随着原宅基地和农房的流动性的提高，宅基地存量的利用效率将显著提高。
 
    　（三）“增人不增地”改革的意义
 
    　1. 从制度和法律层面的变革来保障农民土地资产权利。本文改革思路旨在保障农民宅基地的资产权利和提高农民的财产性收入。赋予农民更多财产权利，主要是维护农民的三项相关权利。一是农民土地承包经营权，二是保障农民集体经济收益分配权，三是保障农户宅基地用益物权。通过扩大宅基地的流转范围来提高其流动性，从而提升宅基地的价值。“增人不增地”的实质是以不增加宅基地的增量为前提，提高存量的可交易性（流动性），即控制宅基地供给，放开宅基地需求，以提升宅基地供求的均衡价格，从而提高存量宅基地供给方的资产价值。
 
    　从整体上看，人口的城镇化将减少新增人口对农村宅基地的居住需求，农房的保障功能将不断弱化，资产性功能不断得到提升。“一户一宅”的农民住房保障制度已与现实脱节，“一户多宅”的现象在农村十分普遍。在“一户一宅”的制度和“一户多宅”的现实下，农民对农房资产的流动性和变现力提升的诉求更为强烈。总之，从提高农民资产性收入和保障土地资产权利的角度看，农地农宅流动性的提升是关键，因为财富来自资产的可交易性。从农村人地关系现状、城镇化趋势和逆城镇化等多方面情况看，农村宅基地“增人不增地”的改革方向是可行的。
 
    　2. “增人不增地”改革促进人地分离和农地整体利用效率提升。从土地的资源性角度看，此项改革旨在提高土地资源整体利用效率。从静态看，“增人不增地”和“一人一房”较之“生增死不减”和“一户一宅”，更有利于提高农地资源利用效率。更重要的是，宅基地的“增人不增地”改革还将通过宅基地流动性的提升来加速农村人地分离，使城乡生产要素在平等自由流动的前提下提高配置效率，从而提高土地资源整体利用效率。
 
    　3. 解禁宅基地流动限制将加速城乡一体化进程。还权赋能为我国30多年来农村改革的主线，也是进一步改革的焦点，更是中国社会经济可持续发展的动力源泉。还权赋能改革第一阶段主要体现土地的保障性功能，第二阶段改革则将彰显土地的要素功能和资产功能。必须认识到，当前加速耕地流转的重要改革支点可能不在耕地流转模式探索本身，而在于宅基地的改革，即通过加速滞后的宅基地改革，有望对整个农村土地改革带来巨大的杠杆效应。
 
    　农村宅基地的改革所需要的关键配套措施之一，是承包经营权、宅基地使用权与户籍性质相脱钩，有偿退出了宅基地的原村民依旧拥有参与集体经济资产分配的资格。这样改革的结果将使农民由一种身份变成一种职业，原集体经济组织成员与土地捆绑，变成与土地脱离，但资产权利不受影响。通过承包地、宅基地的物权化、集体资产权利的量化及流动性提升，农民的资产权利才能得到落实，农村人口流动的机会成本才会下降，要素在城乡间才能真正平等自由流动，城乡一体化才能实现，社会经济的可持续发展才能得到保证。
 
   　 在既往宅基地制度框架和城乡建设用地“增减挂钩”政策激励下，已有的各种涉及到宅基地的实践模式，其实质均为政府对市场的替代，与市场经济体制改革方向相悖。本文论及的宅基地市场化改革方向与方案设计，旨在通过宅基地流动性提升来保障农民土地资产权利，促进土地利用效率的提升，实现土地的资产性与资源性目标的兼容，其在同一时点在全国范围推出的可行性和各地可采取的具体方案有待进一步论证。本文的主要案例均处于经济发达省份农地资产性特征已凸显的农村，土地城镇化和人口非农化加速，宅基地供求矛盾尖锐，存在推进宅基地市场化改革的压力和动力，实施上述改革方案的条件相对充分。对广大的远郊和山区农村，实行村民集中居住存在各种制约，应该分类推进宅基地市场化改革和方案配套上形成侧重点不同的政策配套。无论如何，农地的资源性和资产性矛盾具有共性，宅基地制度的顶层设计必须平衡农民个人利益和国家发展的整体利益，才能实现中国经济社会的可持续发展。
 
　　[本文在华中师范大学中国农村研究院院长徐勇教授指导下完成，特此致谢！]
 
　　参考文献：
　　[1]简东方、陈统奎. 陈家井村再现“黄宗羲定律”. 南风窗，2010（3）.
　　[2]刘海波. 地租均享：土地制度的核心问题. 南风窗，2013（25）.
 
　　编辑    杜运泉