中部崛起
基于主体优化的农村集体土地所有制改革探究时间： 2016-11-30信息来源：杨英 程元生 作者：hjr_admin 责编：
[摘要]土地是农民生存的基础和依托，土地制度是国家的基本性制度。目前，我国农村集体土地所有制存在三级集体主体，所有权主体缺位，所有权权能受限等不足，从而带来了一系列的问题：农民上访事件时有发生、所有权主体之间的纠纷不少以及农村集体建设用地流转复杂。农民的根本利益得不到保护，这不利于农村稳定、农业发展以及农民增收。文章认为，如果将三级所有权主体转变为一级主体，可以明确集体土地所有权主体，有效保护农民的利益，提高土地的使用效率，优化农村土地资源的配置。[关键词]集体土地所有制；农民；集体土地；所有权
[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1002—736X（2015）05—0096—04
[作者简介]杨英（1958—），男，广东汕头人，暨南大学经济学院教授，研究方向：投资经济与区域经济；程元生（1989—），男，安徽怀宁人，暨南大学经济学院硕士研究生，研究方向：投资经济。
DOI：10.16331/j.cnki.issn1002—736x.2015.05.014
The Reform in Collective Ownership of Rural Land Based on the Subject Optimization
Yang Ying, Cheng Yuansheng
(Economics College, Jinan University, Guangzhou, Guangdong 510632)
Abstract: Land is the base and support for farmers' living; the ownership system of land is the basic policy of China. Currently, the state ownership of rural land has three subjects; and the lack of subject and the shortcoming of ownership empowerment contribute to a serious of problems: More frequent farmer's petition incidents demonstrate the phenomenon of severe disputes between subjects, the transferring complexity of rural public land. The right of farmers has never been protected, which is harmful for stability of rural life, rural development as well as peasant's income increase. The only way to make the subject of the collective land ownership clear is changing three subjects into one subject, which also could provide effective protection of farmers' interests, improve land use efficiency, and optimize the allocation of rural land resources.
Key words: collective ownership of land; farmer; collective land; ownership
近些年来，农村集体土地问题越来越突出，农村集体用地改革不断升温，社会各界对农村集体土地所有制的改革也高度关注。目前我国农村集体土地属于农民集体所有，其中有乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织、村内村民小组集体经济组织三级主体，这种集体土地所有制曾经极大促进了“三农”建设，也带来了一系列的问题，现在已成为城镇化、农业现代化的一个障碍。对农村土地所有制的改革势在必行。现在问题的根源在于集体所有权主体缺位，所以确定明晰的集体土地所有权主体非常紧迫。目前学术界对农村集体土地所有制改革主要有四种模式：第一种模式，实行国有化，该观点认为，国家对集体土地的使用限制诸多，农村集体土地所有权主体只是虚有其名，私有化和重塑一个新的所有权主体可行性低，实行国有化才是唯一改革出路；第二种模式，实行私有化，这种观点认为，私有制能够永久激发农民的劳动积极性和长期投资愿望，提高土地的使用效率；第三种模式，取消部分集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存土地混合所有制或复合所有制；第四种模式，保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。现结合我国农村集体土地所有制存在的不足，分析当前集体土地所有制带来的现实问题，最后提出相关的改革建议。
一、我国农村集体土地所有制存在的不足
新中国成立后，土地改革主要经历了四个阶段：国民经济恢复阶段，农民所有，农民经营；社会主义改造时期，农民所有，集体经营；社会主义建设探索时期，集体所有，集体经营；改革开放至今，集体所有，家庭承包经营。当前的这种集体土地所有制曾在中国“三农”建设与发展中起着重大作用。然而，随着社会经济的巨大变化，这一体制已表现出较大的局限性。我国农村集体土地所有制最大的问题是，农村集体土地所有权界定混乱、不清晰，导致农村集体土地所有权能模糊。
（一）土地三级集体主体所有
《中华人民共和国宪法》第十条明确规定：农村和城市郊区的土地，除由法律上规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地也属集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第十条进一步规定了农村集体土地不同情况下相应的行使主体：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这样，在法律上，将农村集体土地所有权主体定格于乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织、村内村民小组集体经济组织三个层次上。这对农村集体土地所有权主体的界定是非常模糊的。首先，三级主体之间有一种包含关系，其中乡（镇）集体为最高级别，村集体次之，村内村民小组集体处最低级别；其次，三级主体没有明确其中一个核心，这种一物多主的状态容易造成各主体之间的利益冲突。当三级主体之间矛盾产生时，最高级别集体拥有绝对决定权力，低级别集体的利益将被舍弃，最终导致农民的利益被伤害。
（二）所有权主体缺位
法律上规定了由农民集体经济组织来管理集体所有的土地，然而对于何为集体经济组织又缺乏一个合理的界定，这造成了集体土地所有权主体缺位。法律虽然确立了“农民集体”的农村集体土地所有权主体地位，但“农民集体”却没有以民事法律主体的形式出现。农民集体不是一种法律承认的民事法律主体形态，也不是一个能够独立享有民事权利和承担民事义务的主体。与这三个级别农民集体相对应的村民小组、村民委员会和乡（镇）政府不是所有权主体，他们依法享有的只是经营、管理的权利，而不是所有权，因而其与农民集体之间的关系只能理解为是一种法定的代理关系。所以，真正的集体土地所有者——农民集体经济组织实际上被虚化，形成一种缺位，同时“代理人”对土地进行经营和管理时，并不能对其代理权进行约束。这样就造成了代理人经营、管理以及行使集体土地相关权利是以代理人利益最大化为目标，甚至直接牺牲“被代理人”的利益。农民的利益得不到保障或者被损害，政府、村委会“为民做主”的现象就普遍存在了。
（三）所有权的权能受限
土地所有权的占有、使用、收益和处分等权利统称为土地所有权的“权能”。由于集体土地所有权主体的虚化导致农村土地所有权许多权能的丧失，例如土地的使用权、收益权、处分权等很多方面都不是村集体或者集体经济组织所有。
在使用权方面，我国对集体土地的使用权进行了比较严格的限制，如：农村土地主要用于农业生产经营，建设用地必须是国有土地，只有乡镇企业、村民住宅和乡村公共设施公益事业建设才能够使用集体土地。在获取收益权方面，集体土地受到土地用途管制，进入市场时只能先转为国有土地，收益的绝大部分也就被国家所占有。在转让处分权方面，农民集体对集体土地的处分权实际上由国家及政府定夺。例如：农村土地要进入城镇建设用地市场，就必须先由国家通过征收程序转为国有土地。
二、我国农村集体土地所有制带来的现实问题
（一）主体之间争议纠纷不断，农民权益受损
由于农村集体土地存在三级主体，各级主体之间在利益方面容易发生争议纠纷。首先，农村集体土地在各级集体之间的划分，没有一个明确的界限或者固定的参照物，容易造成土地在归属问题上的纠纷。其次，在集体土地收益分配上，由于没有一个统一的管理分配方案，其人为操作性大，通常引发大量纠纷。在大部分地区的集体建设用地流转中，政府先以低价征收土地，再以较高的价格出租或者变卖给企业开发商，从中获取巨大的差额收入，土地真正的所有者农民集体只能获取少数的部分补偿。这使得一些农民，见土地价格上涨后，重新霸占已经转让出租的土地，甚至与政府、开发商发生冲突。由于在三级主体中，农民始终处在最低级别，主体之间发生纠纷冲突时，最终利益受损的都是农民。
（二）土地管理行政化，容易滋生腐败
由于集体土地所有权主体缺位，在对农村集体土地进行管理时，基本上是由“代理人”——乡（镇）政府以及村委会代表农民集体行使管理和经营的权力，直接导致土地管理上行政化。乡（镇）政府和村委充当了集体土地所有权的行使主体之后，由于管理经营不当和土地利用效率低下，腐败的滋生等就难以避免。一些地方政府为了政绩和“形象工程”，大肆征收农村集体土地，造成土地开发泛滥，也使得大量耕地流失。一般乡镇集体所有的水面、滩涂、山林等土地效益较好，有些乡政府干部操纵着经营承包权，暗箱操作，贪污腐败现象时有发生。土地经营的收益本应该归全乡农民所有，用于全乡公共事业建设，却落入某些乡镇干部私人腰包。同时，地方乡（镇）政府和村干部一方面对公共设施和公益事业建设的财政拨款层层分剥，损害了国家利益；另一方面，又向农民征收公共设施和公益事业建设费用，加重了农民的负担。
（三）农村集体建设用地流转复杂，缺乏统一管理
农村集体建设用地主要包括农民住宅用地、乡镇企业建设用地、乡镇或村级公共设施及公益事业用地。由于在现行的农村集体土地所有制下，集体土地的权能受限，农村集体建设用地要想实现流转，实现其增值，只有一种途径，就是国家征收变为国有。这使得一些农民集体享有的土地增值权而应获得的收益被剥夺，而乡（镇）等地方政府（非集体土地所有者）通过低价征收，高价转让，获取了巨额的利差。这种利益分配不当造成了对农民利益的极大损害，打消了其参与建设用地流转的积极性，同时，也是引发大量非法隐性土地流转的直接原因。比如，将集体土地入股有限责任公司或抵押，建设小产权房，私下租售，违法转让宅基地等。近年来，虽然许多地方在集体建设用地流转模式上进行了新型尝试，但总体看来，整个建设用地流转处于一种复杂混乱的状态，缺乏一个合理规范的市场。
三、深化农村集体土地所有制改革的基本思路
（一）改革思路
农村集体土地所有制的本身缺陷及其所带来的一系列问题，其最根本原因是在于农村集体土地的所有权主体缺位、不明晰。要解决这一问题，并不是要否定农村集体所有制，而是要将其完善，明确和规范集体土地所有权主体，应当将农村集体土地所有权三级主体转变为一级主体，具体是：取消乡（镇）农民集体土地所有权和村内村民小组集体所有权，保留村级农民集体土地所有权，这里所说的村为行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。将原来属于乡（镇）农民集体所拥有的土地所有权下放给村集体所有，同时，村内村民小组集体所拥有的土地所有权让渡给村集体所有。集体土地所有权三级主体转变为一级主体后，乡（镇）集体和村内村民小组集体不再是集体土地所有者，只有村级集体组织对集体土地保留所有权，这样解决了农村集体土地所有权主体不明晰、缺位的问题，集体土地的管理和使用效率将得到提高，进而集体土地所有制及农村土地相关问题会逐一化解。
（二）改革依据
1. 我国社会主义市场经济发展要求。我国实行的是社会主义市场经济，随着市场化程度越来越深，农村集体土地所有制三级主体越来越不符合其发展要求。在一物多主的情况下，首先违背了产权理论，其次也严重影响了农村集体土地经营、管理及使用的效率。
产权的一个最重要的基本属性就是排他性，即人与人之间对财产的权利实际上构成竞争，对特定财产的特定权利只能有一个主体，是甲的就不是乙的，一个主体要阻止别的主体进入特定财产权利的领域，保护特定的财产权利。产权的排他性，实质上是产权主体的对外排斥性或者对特定权利的垄断性，其主体可以是私人主体，也可以是团体或国家或其他公有产权主体。而现行农村集体土地所有制在农村集体土地归属上存在三级主体，这违背了产权的排他性，集体土地存在多元主体，不同主体之间的利益不可能等同，必然导致利益分配不合理和农民利益受损问题出现。三级主体的存在，严重影响了农村集体土地经营、管理及使用的效率，从而使社会福利的整个蛋糕变小。在社会主市场经济条件下，资源的配置的优化需要市场这只无形的手来调节，然而，农村集体土地三级主体的存在，尤其是乡（镇）集体这一主体，抑制了市场的力量的发挥。乡（镇）集体由乡（镇）府等机关行使其土地所有权，这样造成了土地管理行政化，在土地经营管理上，会过多地使用行政上的权利来干涉土地市场，从而影响市场规律的运行，土地的使用效率降低。村内村民小组集体的存在也不利于管理经营效率提高，一方面，村内村民小组多且分布广，另一方面，村内村民小组集体所拥有的土地较少，这样管理起来比较困难，尤其是村内小组集体在处理共同拥有的土地时，难以达成统一的意见，交易成本费用就会被扩大。所以，在构建社会主义市场经济时，集体土地所有权三级主体转变为一级主体，取消乡（镇） 集体和村内村民小组所有制显得很有必要。
2. 保障农民的利益，促进农民增收的需要。三农问题中，最根本也是最难解决的问题就是农民的问题，农村集体土地三级主体转变为一级主体有助于保障农民的利益，促进农民增收，农民的收入增加了，农村稳定和农业发展的问题自然迎刃而解。存在三级主体的情况下，乡（镇）政府代表乡（镇）农民集体行使其集体土地的权利，这使得农村集体土地的一部分收入被乡（镇）政府所占据，而且往往是最大的那一部分收入，从而农民从土地上所取得的收入被大大压缩。转变为一级主体后，乡（镇）政府不直接参与土地收益的分配，农民将获得更多的收益，特别是土地增值方面的收益。在促进农民收入增加的同时，还有利于清晰乡（镇）政府在农村集体土地相关方面的角色定位，政府应当在宏观调控方面发挥更大的作用。例如，合理规划土地使用范围，制定公平的土地交易规则，完善土地市场制定，同时对土地收益分配进行监督，以达到公平合理确保每一个农民的权益不受伤害。
（三）具体措施
1. 制定改革时间表，分步取消其他两级主体。任何改革都不是一蹴而就的，在实行集体土地所有权的三级主体向一级主体转变时，要因地因时制宜，以防范改革所带来的风险。先在经济发达、集体土地交易市场比较成熟的地区试点，再向全国各地普及改革，分步取消乡镇集体和村内村民小组集体两级主体。
在一些经济发达、集体土地交易市场比较成熟的地区，集体土地改革已经有过很多尝试，比如浙江温州、广东南海、重庆等，在这些地区进行新型改革试点，当地人民更加容易接受，可将改革风险化解到最小，在尝试成功以后，再向全国各地区推广。具体改革可以先下放乡（镇）集体所有权给村级集体，然后再上收村内村民小组集体所有权。长期以来，代表乡（镇）集体行使集体建设土地流转的一直是乡（镇）政府，改革时将这一部分放在第一步。首先，因为这部分改革的风险相对较小，不会引起农民的抵触和反抗，其次，这部分土地收入较高，先改革可以对村内村民小组集体起到一个很好的示范作用，为下一步改革做好铺垫。在对乡（镇）集体土地所有权改革上，对于乡镇政府、乡镇医院以及乡镇学校的建设用地实行国有化，继续由乡（镇）政府管理；将其他乡（镇）集体所有的土地分给附近的村级集体，可以根据当初人民公社化时该部分乡镇集体土地的由来，还给原村级集体。在对乡（镇）集体所有制改革完成之后，再对村内村民小组集体所有制进行改革，在这一部分改革时，要避免以剥夺农民的原有利益为代价的风险，不可进行强制性的变革，在村内村民小组让渡所有权的同时，须保证其应有的补偿。在此，可以在改革完成后再次分配，根据村内村民小组集体原有土地的价值为下限，分配其村内村民的承包经营土地规模，保证各村民的土地收益权。
2. 强化财政转移支付，保证乡镇公共设施建设的资金。乡镇集体土地所有权下放后，乡（镇）政府不再作为行使集体土地所有权的代理人，也失去了原有在这一部分土地上取得的收入，从事乡镇公共设施建设的资金变得相对紧张。中央应根据地区经济发展水平、农村地区人口数量、地区财政收入水平等因素，确定地区的公共服务设施建设的支出水平然后确保政中央财政转移支付金额。同时，为了弥补地方政府资金的不足，需要引导更多的社会资金投入乡镇农村的公共设施建设，增加融资方式和渠道，特别是当地先富起来的部分农民，鼓励其个人投资、赞助和捐赠。
3. 建立行政村集体用地决策机制，保证利益分配的公平。在村级集体进行土地管理时，要加强完善农村民主建设，建立一个合理的村集体用地决策机制，以保证土地利益分配的公平。行政村实行的是民主自治，村集体所有的土地依法由村民选举的村委会代表全村行使村集体土地所有权，村委会成员是全体村民民主选举产生。为了保证村委会被部分村干部操纵，在行使集体土地所有权时损害农民的利益，还应该由农民自发建立一个集体土地管理组织，专门负责对村内土地管理经营的策划与监督，其制定的方案由村委会组织执行，这样形成集体土地的管理权、监督权和执行权分立。如果村委会成员不能很好地行使村集体土地所有权，村民可以罢免，以真正体现全体村民作为村集体所有权主体的地位和权利，保证集体土地利益分配的公平。
Key words: collective ownership of land; farmer; collective land; ownership
近些年来，农村集体土地问题越来越突出，农村集体用地改革不断升温，社会各界对农村集体土地所有制的改革也高度关注。目前我国农村集体土地属于农民集体所有，其中有乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织、村内村民小组集体经济组织三级主体，这种集体土地所有制曾经极大促进了“三农”建设，也带来了一系列的问题，现在已成为城镇化、农业现代化的一个障碍。对农村土地所有制的改革势在必行。现在问题的根源在于集体所有权主体缺位，所以确定明晰的集体土地所有权主体非常紧迫。目前学术界对农村集体土地所有制改革主要有四种模式：第一种模式，实行国有化，该观点认为，国家对集体土地的使用限制诸多，农村集体土地所有权主体只是虚有其名，私有化和重塑一个新的所有权主体可行性低，实行国有化才是唯一改革出路；第二种模式，实行私有化，这种观点认为，私有制能够永久激发农民的劳动积极性和长期投资愿望，提高土地的使用效率；第三种模式，取消部分集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存土地混合所有制或复合所有制；第四种模式，保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。现结合我国农村集体土地所有制存在的不足，分析当前集体土地所有制带来的现实问题，最后提出相关的改革建议。
一、我国农村集体土地所有制存在的不足
新中国成立后，土地改革主要经历了四个阶段：国民经济恢复阶段，农民所有，农民经营；社会主义改造时期，农民所有，集体经营；社会主义建设探索时期，集体所有，集体经营；改革开放至今，集体所有，家庭承包经营。当前的这种集体土地所有制曾在中国“三农”建设与发展中起着重大作用。然而，随着社会经济的巨大变化，这一体制已表现出较大的局限性。我国农村集体土地所有制最大的问题是，农村集体土地所有权界定混乱、不清晰，导致农村集体土地所有权能模糊。
（一）土地三级集体主体所有
《中华人民共和国宪法》第十条明确规定：农村和城市郊区的土地，除由法律上规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地也属集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第十条进一步规定了农村集体土地不同情况下相应的行使主体：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这样，在法律上，将农村集体土地所有权主体定格于乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织、村内村民小组集体经济组织三个层次上。这对农村集体土地所有权主体的界定是非常模糊的。首先，三级主体之间有一种包含关系，其中乡（镇）集体为最高级别，村集体次之，村内村民小组集体处最低级别；其次，三级主体没有明确其中一个核心，这种一物多主的状态容易造成各主体之间的利益冲突。当三级主体之间矛盾产生时，最高级别集体拥有绝对决定权力，低级别集体的利益将被舍弃，最终导致农民的利益被伤害。
（二）所有权主体缺位
法律上规定了由农民集体经济组织来管理集体所有的土地，然而对于何为集体经济组织又缺乏一个合理的界定，这造成了集体土地所有权主体缺位。法律虽然确立了“农民集体”的农村集体土地所有权主体地位，但“农民集体”却没有以民事法律主体的形式出现。农民集体不是一种法律承认的民事法律主体形态，也不是一个能够独立享有民事权利和承担民事义务的主体。与这三个级别农民集体相对应的村民小组、村民委员会和乡（镇）政府不是所有权主体，他们依法享有的只是经营、管理的权利，而不是所有权，因而其与农民集体之间的关系只能理解为是一种法定的代理关系。所以，真正的集体土地所有者——农民集体经济组织实际上被虚化，形成一种缺位，同时“代理人”对土地进行经营和管理时，并不能对其代理权进行约束。这样就造成了代理人经营、管理以及行使集体土地相关权利是以代理人利益最大化为目标，甚至直接牺牲“被代理人”的利益。农民的利益得不到保障或者被损害，政府、村委会“为民做主”的现象就普遍存在了。
（三）所有权的权能受限
土地所有权的占有、使用、收益和处分等权利统称为土地所有权的“权能”。由于集体土地所有权主体的虚化导致农村土地所有权许多权能的丧失，例如土地的使用权、收益权、处分权等很多方面都不是村集体或者集体经济组织所有。
在使用权方面，我国对集体土地的使用权进行了比较严格的限制，如：农村土地主要用于农业生产经营，建设用地必须是国有土地，只有乡镇企业、村民住宅和乡村公共设施公益事业建设才能够使用集体土地。在获取收益权方面，集体土地受到土地用途管制，进入市场时只能先转为国有土地，收益的绝大部分也就被国家所占有。在转让处分权方面，农民集体对集体土地的处分权实际上由国家及政府定夺。例如：农村土地要进入城镇建设用地市场，就必须先由国家通过征收程序转为国有土地。
二、我国农村集体土地所有制带来的现实问题
（一）主体之间争议纠纷不断，农民权益受损
由于农村集体土地存在三级主体，各级主体之间在利益方面容易发生争议纠纷。首先，农村集体土地在各级集体之间的划分，没有一个明确的界限或者固定的参照物，容易造成土地在归属问题上的纠纷。其次，在集体土地收益分配上，由于没有一个统一的管理分配方案，其人为操作性大，通常引发大量纠纷。在大部分地区的集体建设用地流转中，政府先以低价征收土地，再以较高的价格出租或者变卖给企业开发商，从中获取巨大的差额收入，土地真正的所有者农民集体只能获取少数的部分补偿。这使得一些农民，见土地价格上涨后，重新霸占已经转让出租的土地，甚至与政府、开发商发生冲突。由于在三级主体中，农民始终处在最低级别，主体之间发生纠纷冲突时，最终利益受损的都是农民。
（二）土地管理行政化，容易滋生腐败
由于集体土地所有权主体缺位，在对农村集体土地进行管理时，基本上是由“代理人”——乡（镇）政府以及村委会代表农民集体行使管理和经营的权力，直接导致土地管理上行政化。乡（镇）政府和村委充当了集体土地所有权的行使主体之后，由于管理经营不当和土地利用效率低下，腐败的滋生等就难以避免。一些地方政府为了政绩和“形象工程”，大肆征收农村集体土地，造成土地开发泛滥，也使得大量耕地流失。一般乡镇集体所有的水面、滩涂、山林等土地效益较好，有些乡政府干部操纵着经营承包权，暗箱操作，贪污腐败现象时有发生。土地经营的收益本应该归全乡农民所有，用于全乡公共事业建设，却落入某些乡镇干部私人腰包。同时，地方乡（镇）政府和村干部一方面对公共设施和公益事业建设的财政拨款层层分剥，损害了国家利益；另一方面，又向农民征收公共设施和公益事业建设费用，加重了农民的负担。
（三）农村集体建设用地流转复杂，缺乏统一管理
农村集体建设用地主要包括农民住宅用地、乡镇企业建设用地、乡镇或村级公共设施及公益事业用地。由于在现行的农村集体土地所有制下，集体土地的权能受限，农村集体建设用地要想实现流转，实现其增值，只有一种途径，就是国家征收变为国有。这使得一些农民集体享有的土地增值权而应获得的收益被剥夺，而乡（镇）等地方政府（非集体土地所有者）通过低价征收，高价转让，获取了巨额的利差。这种利益分配不当造成了对农民利益的极大损害，打消了其参与建设用地流转的积极性，同时，也是引发大量非法隐性土地流转的直接原因。比如，将集体土地入股有限责任公司或抵押，建设小产权房，私下租售，违法转让宅基地等。近年来，虽然许多地方在集体建设用地流转模式上进行了新型尝试，但总体看来，整个建设用地流转处于一种复杂混乱的状态，缺乏一个合理规范的市场。
三、深化农村集体土地所有制改革的基本思路
（一）改革思路
农村集体土地所有制的本身缺陷及其所带来的一系列问题，其最根本原因是在于农村集体土地的所有权主体缺位、不明晰。要解决这一问题，并不是要否定农村集体所有制，而是要将其完善，明确和规范集体土地所有权主体，应当将农村集体土地所有权三级主体转变为一级主体，具体是：取消乡（镇）农民集体土地所有权和村内村民小组集体所有权，保留村级农民集体土地所有权，这里所说的村为行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。将原来属于乡（镇）农民集体所拥有的土地所有权下放给村集体所有，同时，村内村民小组集体所拥有的土地所有权让渡给村集体所有。集体土地所有权三级主体转变为一级主体后，乡（镇）集体和村内村民小组集体不再是集体土地所有者，只有村级集体组织对集体土地保留所有权，这样解决了农村集体土地所有权主体不明晰、缺位的问题，集体土地的管理和使用效率将得到提高，进而集体土地所有制及农村土地相关问题会逐一化解。
（二）改革依据
1. 我国社会主义市场经济发展要求。我国实行的是社会主义市场经济，随着市场化程度越来越深，农村集体土地所有制三级主体越来越不符合其发展要求。在一物多主的情况下，首先违背了产权理论，其次也严重影响了农村集体土地经营、管理及使用的效率。
产权的一个最重要的基本属性就是排他性，即人与人之间对财产的权利实际上构成竞争，对特定财产的特定权利只能有一个主体，是甲的就不是乙的，一个主体要阻止别的主体进入特定财产权利的领域，保护特定的财产权利。产权的排他性，实质上是产权主体的对外排斥性或者对特定权利的垄断性，其主体可以是私人主体，也可以是团体或国家或其他公有产权主体。而现行农村集体土地所有制在农村集体土地归属上存在三级主体，这违背了产权的排他性，集体土地存在多元主体，不同主体之间的利益不可能等同，必然导致利益分配不合理和农民利益受损问题出现。三级主体的存在，严重影响了农村集体土地经营、管理及使用的效率，从而使社会福利的整个蛋糕变小。在社会主市场经济条件下，资源的配置的优化需要市场这只无形的手来调节，然而，农村集体土地三级主体的存在，尤其是乡（镇）集体这一主体，抑制了市场的力量的发挥。乡（镇）集体由乡（镇）府等机关行使其土地所有权，这样造成了土地管理行政化，在土地经营管理上，会过多地使用行政上的权利来干涉土地市场，从而影响市场规律的运行，土地的使用效率降低。村内村民小组集体的存在也不利于管理经营效率提高，一方面，村内村民小组多且分布广，另一方面，村内村民小组集体所拥有的土地较少，这样管理起来比较困难，尤其是村内小组集体在处理共同拥有的土地时，难以达成统一的意见，交易成本费用就会被扩大。所以，在构建社会主义市场经济时，集体土地所有权三级主体转变为一级主体，取消乡（镇） 集体和村内村民小组所有制显得很有必要。
2. 保障农民的利益，促进农民增收的需要。三农问题中，最根本也是最难解决的问题就是农民的问题，农村集体土地三级主体转变为一级主体有助于保障农民的利益，促进农民增收，农民的收入增加了，农村稳定和农业发展的问题自然迎刃而解。存在三级主体的情况下，乡（镇）政府代表乡（镇）农民集体行使其集体土地的权利，这使得农村集体土地的一部分收入被乡（镇）政府所占据，而且往往是最大的那一部分收入，从而农民从土地上所取得的收入被大大压缩。转变为一级主体后，乡（镇）政府不直接参与土地收益的分配，农民将获得更多的收益，特别是土地增值方面的收益。在促进农民收入增加的同时，还有利于清晰乡（镇）政府在农村集体土地相关方面的角色定位，政府应当在宏观调控方面发挥更大的作用。例如，合理规划土地使用范围，制定公平的土地交易规则，完善土地市场制定，同时对土地收益分配进行监督，以达到公平合理确保每一个农民的权益不受伤害。
（三）具体措施
1. 制定改革时间表，分步取消其他两级主体。任何改革都不是一蹴而就的，在实行集体土地所有权的三级主体向一级主体转变时，要因地因时制宜，以防范改革所带来的风险。先在经济发达、集体土地交易市场比较成熟的地区试点，再向全国各地普及改革，分步取消乡镇集体和村内村民小组集体两级主体。
在一些经济发达、集体土地交易市场比较成熟的地区，集体土地改革已经有过很多尝试，比如浙江温州、广东南海、重庆等，在这些地区进行新型改革试点，当地人民更加容易接受，可将改革风险化解到最小，在尝试成功以后，再向全国各地区推广。具体改革可以先下放乡（镇）集体所有权给村级集体，然后再上收村内村民小组集体所有权。长期以来，代表乡（镇）集体行使集体建设土地流转的一直是乡（镇）政府，改革时将这一部分放在第一步。首先，因为这部分改革的风险相对较小，不会引起农民的抵触和反抗，其次，这部分土地收入较高，先改革可以对村内村民小组集体起到一个很好的示范作用，为下一步改革做好铺垫。在对乡（镇）集体土地所有权改革上，对于乡镇政府、乡镇医院以及乡镇学校的建设用地实行国有化，继续由乡（镇）政府管理；将其他乡（镇）集体所有的土地分给附近的村级集体，可以根据当初人民公社化时该部分乡镇集体土地的由来，还给原村级集体。在对乡（镇）集体所有制改革完成之后，再对村内村民小组集体所有制进行改革，在这一部分改革时，要避免以剥夺农民的原有利益为代价的风险，不可进行强制性的变革，在村内村民小组让渡所有权的同时，须保证其应有的补偿。在此，可以在改革完成后再次分配，根据村内村民小组集体原有土地的价值为下限，分配其村内村民的承包经营土地规模，保证各村民的土地收益权。
2. 强化财政转移支付，保证乡镇公共设施建设的资金。乡镇集体土地所有权下放后，乡（镇）政府不再作为行使集体土地所有权的代理人，也失去了原有在这一部分土地上取得的收入，从事乡镇公共设施建设的资金变得相对紧张。中央应根据地区经济发展水平、农村地区人口数量、地区财政收入水平等因素，确定地区的公共服务设施建设的支出水平然后确保政中央财政转移支付金额。同时，为了弥补地方政府资金的不足，需要引导更多的社会资金投入乡镇农村的公共设施建设，增加融资方式和渠道，特别是当地先富起来的部分农民，鼓励其个人投资、赞助和捐赠。
3. 建立行政村集体用地决策机制，保证利益分配的公平。在村级集体进行土地管理时，要加强完善农村民主建设，建立一个合理的村集体用地决策机制，以保证土地利益分配的公平。行政村实行的是民主自治，村集体所有的土地依法由村民选举的村委会代表全村行使村集体土地所有权，村委会成员是全体村民民主选举产生。为了保证村委会被部分村干部操纵，在行使集体土地所有权时损害农民的利益，还应该由农民自发建立一个集体土地管理组织，专门负责对村内土地管理经营的策划与监督，其制定的方案由村委会组织执行，这样形成集体土地的管理权、监督权和执行权分立。如果村委会成员不能很好地行使村集体土地所有权，村民可以罢免，以真正体现全体村民作为村集体所有权主体的地位和权利，保证集体土地利益分配的公平。
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[责任编辑：黄兴豪]