土地流转信托化：河北省农地流转制度改革路径探索时间： 2016-11-30信息来源：雷娜 杨宏　作者：hjr_admin　责编：

　　[摘要]土地流转信托化对土地流转制度改革具有重要意义。河北省农村土地流转信托化具有一定实践基础、政策基础和良好条件，但其也面临着土地流转信托化法律法规体系不健全、农民认知程度偏低、监管体系不完善和缺乏收益保障机制等问题。文章认为，河北省农村土地流转信托化发展应完善其法律法规体系、监管体系、利益保障机制、城乡统筹社会保障体系。
　　[关键词]农村土地流转；信托；河北省；农民
　　[中图分类号]F303.4    [文献标识码]A    [文章编号]1002—736X（2016）02—0064—03
　　[基金项目]2015年度河北省社会发展科学研究课题“河北省农村土地流转信托化研究”（项目编号：2015030232）。
　　[作者简介]雷娜（1982—），女，河北石家庄人，河北交通职业技术学院讲师，研究方向：产业经济；杨宏（1984—），女，河北廊坊人，河北交通职业技术学院讲师，研究方向：经济法。
　　DOI：10.16331/j.cnki.issn1002—736x.2016.02.017
   
　　一、引言
 
　　农业是国民经济的命脉和国家工业化的基础，农业的健康发展关系社会经济稳定和国家长治久安。随着河北省城镇化进程的加快，大量农村劳动力向第二、第三产业转移，土地抛荒现象日渐突出，造成耕地资源浪费，威胁粮食生产安全。由于土地流转规模小、土地集中成片流转困难、资金缺乏等因素的影响，农业大户、农业企业生产规模扩张受到制约。目前，河北省农业生产仍以农户小规模分散经营为主，难以利用先进技术，土地利用效率低下，农业整体效益较差，阻碍了农村经济发展和农民增收。只有不断改革现行农地流转制度，破除土地难以有效流转的困局，解决农民“有地无力”和企业“有力无地”的矛盾，发展壮大农业适度规模经营，才能加速推进河北省新型城镇化和农业现代化进程，从根本上解决“三农”问题。在此背景下，一种新的土地流转制度——土地流转信托顺势而生。土地流转信托化成为农地流转制度改革的破冰之举。土地流转信托化是指在农村土地使用权市场化的背景下，以不改变土地性质为前提，将信托制度引入土地流转领域，农户将其土地承包经营权作为信托财产，通过规范程序，依法、自愿、有偿转让给信托机构进行经营管理。土地流转信托化将土地所有权、使用权和收益权三权分离，使农民毫无顾虑地投入非农生产，可以有效推进城镇化建设。同时，土地流转信托化将农户分散的土地使用权集中于信托机构，有利于提升农业产业化水平，实现土地集约化、规模化经营，提高土地经营效率和利用价值。此外，土地使用权通过资本化改造，有利于增加市场化收益，拓宽农业、农民融资渠道，使农村发展获得更多金融支持。因此，尽快推进土地流转信托化对加快河北省农业现代化进程、加速农村经济发展和提高农民收入具有重要意义。
 
　　二、河北省农村土地流转信托化的可行性分析
 
　　（一）土地流转信托的实践基础
 
　　美国、日本等发达国家的实践表明，农村土地流转信托化是一种非常成功的土地流转模式，受到高度重视和广泛应用。自2013年10月我国首单土地流转信托落地安徽宿州后，土地流转信托化发展迅速。中信信托、北京信托、中建投信托、百瑞信托等多家信托公司开始进入该领域。山东青州、贵州开阳、四川锦江、北京密云等多地土地流转信托项目正在推进，这些项目的实施为河北省农村土地流转信托化积累了宝贵经验。一些正在实施土地流转信托项目的实践表明，土地流转信托化有利于提高土地流转效率、农业生产效率，保障土地流转安全，与现有农村土地流转模式相比具有显著优势，受到农民广泛认可和欢迎。虽然农村土地流转信托化在我国刚刚起步，在实践中还存在诸多不足和问题，但信托观念已渐入民心，土地流转信托化机制不断完善，为河北省农村土地流转信托化提供了经验借鉴。
 
　　（二）土地流转信托化的政策基础
 
　　近年来，国家高度重视农村土地流转化问题。党的十八届三中全会提出：“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”2014年11月，我国出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，鼓励放活土地经营权，创新土地流转形式。2015年8月13日，河北省出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，提出放活土地经营权，发展适度规模农业，2017年基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证。这些政策的出台为河北省农村土地流转信托化中的信托财产登记奠定了基础。土地流转信托化显示出的优势与活力，与政府的政策导向十分契合，丰富了农村土地流转形式，为农村土地改革提供了新的发展思路。政府部门对农村土地经营权流转的关注和重视，为河北省农村土地信托化的顺利实施创造了良好的政策环境。
 
　　（三）土地流转信托化的基本条件
 
　　近年来，在国家政策的支持下，河北省农业发展稳定，产业结构逐步优化，产业化水平不断提升，新型农业经营主体数量逐渐增多，规模不断扩大，但其发展一直受到土地细碎、融资困难等多重因素的制约。同时，由于大量农村富余劳动力向非农产业转移，土地转包需求强烈，土地供需双方迫切需要进行制度创新以更好地解决土地供需矛盾，这为以信托方式推进土地流转规模扩张提供了主体条件。世界银行一项调查表明，一国人均GDP处于500美元以下时，农业生产以自给自足式家庭分散经营为主；人均GDP高于1000美元时，将诱发农村土地使用权的大规模流转，使农业生产的规模优势得到发挥。2014年，河北省农村居民人均可支配收入约1.02万元，远远超出1000美元的标准，在理论上已具备以土地流转信托化推进农业规模经营的客观条件和可行性。
 
　　三、河北省农村土地流转信托化的发展障碍
 
　　（一）农村土地流转信托化法律法规体系不健全
 
　　目前，我国与农村土地流转信托化相关的法律法规主要有《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《信托法》等，这为农村土地流转信托化发展奠定了法律基础。但由于农村土地流转信托正处于发展初期，针对农村土地流转信托化的专门法律仍然空白，仅依据现行法律法规对土地信托项目进行监督管理针对性不强、适用性较差，无法解决农村土地流转信托化的问题，对其良性发展造成制度障碍。土地承包经营权确权是农村土地流转信托化的基础。目前，河北省农村土地承包经营权确权工作正在积极推进，但地证不符、转用土地、违法占地、新垦耕地等如何确权的问题还普遍存在，而政府尚未出台办法进行指导，导致大量土地不能及时确权登记颁证，直接影响了农村土地流转信托化的进程。
 
　　（二）农民对农村土地流转信托化认知程度偏低
 
　　农民是农村土地流转信托化的重要参与者、推动者，农村土地流转信托化的推进以农民的了解和认可为前提。对于河北省的农民来说，农村土地流转信托化还属于新鲜事物，大部分农民文化程度偏低，不太了解农村土地流转信托的运作模式和利益机制。2015年8月，课题组在河北省各地农村进行的调查显示，了解农村土地流转信托的农民只占0.8%；9.6%的农民表示通过新闻、电视、报纸等途径听说过农村土地流转信托，但不是很了解；大部分农民表示对农村土地流转信托一点也不了解。
 
　　（三）农村土地流转信托化监管体系不健全
 
　　目前，河北省农村社会保障体系有待进一步完善，进城务工农民完全“市民化”还需要时间。对于他们而言，土地仍是其安身立命的基本保障。担心土地流转后失去土地，自身利益无法保障是影响农民参与土地流转信托化的最主要原因。目前，农村土地流转信托化监管体系尚未建立，一些地方违规占地、变更农地用途等现象时有发生，对农民利益造成严重损害。外出务工农民大都选择将土地交给家人、朋友无偿耕种，而对有偿流转土地的意愿并不强烈，这将影响河北省农村土地流转信托化的发展进程。农业土地的“非粮化”也会给国家带来粮食安全隐患。在缺乏监管的情况下，农业经营主体受自身利益的驱动，有可能忽视农业可持续发展，造成土地退化和加重农业污染，甚至将农村土地“非农化”，这无疑背离了土地流转信托化的初衷和国家发展生态农业的政策导向。
 
　　（四）缺乏农村土地流转信托化收益保障机制
 
　　能否让农民获得稳定的收益是土地流转信托发展的核心与关键。农村土地流转信托化在我国刚刚起步，国内尚无成功运行的案例，各地正在开展的土地流转信托项目也存在后续资金短缺、收益前景不明等问题。目前，河北省农村地区仍有大量土地没有进行确权登记颁证，不能通过银行获得土地流转经营权抵押贷款。一些现代农业建设项目需要强大的技术和资金支撑，资金短缺很可能会造成项目失败，影响农民收益的稳定性。参与我国首单农村土地流转信托的安徽帝元公司和参与我国最大土地流转信托的大平公司都曾因土地确权问题被银行拒绝贷款，项目进展受阻严重。同时，农业生产受自然环境影响较大，投资周期长、利润率偏低、经营主体投资风险较高，这也增加了土地流转信托项目收益的不确定性。
 
　　四、河北省农村土地流转信托化发展的对策及建议
 
　　（一）完善农村土地流转信托化法律法规体系
 
　　完善的农村土地流转信托化法律法规体系是农村土地流转信托化快速、有序发展的基本保障。首先，政府应完善农村土地流转信托化相关法律法规，尽快出台《农村土地流转信托管理办法》，对农村土地流转信托的登记、监管、税费、收益分配以及信托公司运作规范等方面作出明确规定，使农民的合法权益得到充分保障，让农村土地流转信托化发展步入规范有序的轨道。其次，政府应加快推进土地确权登记工作。针对确权登记中出现的问题，出台详细具体的指导政策，尽快实现确权到户。再次，政府应出台鼓励农民、农业企业、信托公司参与土地流转信托化的支持政策，为农村土地流转信托化发展创造有利的政策环境。
 
　　（二）建立城乡统筹的社会保障体系
 
　　建立城乡统筹的社会保障体系是解除农民后顾之忧、增强农民土地流转信托化参与意愿的重要前提。政府应逐步完善新型农村养老保险制度，积极探索农村医疗保险新模式，大力改善农村基本保障状况，增强农民自身安全感，减少他们对土地的依赖。其次，要针对农民工收入水平低、工作不稳定等特点，制定符合其需求的保障制度，加快农民工市民化进程，使农民工在城市留得住、过得好、有发展。此外，村委会、专业合作社等农村基层组织和服务组织还应加强对农村土地流转信托的宣传，组织有关土地流转信托化知识的教育培训，提高农民对土地流转信托化的认知度和认可度，增强其参与土地流转信托化的积极性和主动性。
 
　　（三）健全农村土地流转信托化监管体系
 
　　政府部门应健全农村土地流转信托化监管体系，避免农村土地流转发生“非粮化”“非农化”现象。一是建立信托土地使用者准入制度，严格进行土地流入方资格审查，尤其是加强对长期、大面积租赁农户承包地的农业企业及农业大户的监管，避免农户丧失经营主体地位。二是土地流转信托项目要明确规定土地用途，引入流转土地环境指标。相关部门要对土地流转信托项目进展情况实施动态监管，定期对土地用途、土地使用者经营能力和风险防范能力、土地利用及合同履行情况等进行监督检查，及时查处土地使用中的违法违规行为，引导绿色、生态、循环农业发展。三是建立土地流转信托项目风险保障金。风险保障金可由地方政府和土地流入方共同负担，数额为流转土地年租金的1～3倍。当流入主体因经营不善、重大自然灾害或意外事故遭受损失，无法继续履行合约时，可用风险保障金弥补农户损失，保障农户合法权益。
 
　　（四）完善土地流转信托化利益保障机制
 
　　信托公司应加强自身建设，加大对农业投资领域的专业研究和人才培养力度，提高土地流转信托项目的管理能力和竞争力。信托合同应设置完善的流转土地使用者权利保障条款，明确投资人合理的收益预期。政府应建立农村土地信托化发展基金，完善农村土地流转信托补贴政策和奖励机制，为流转土地承包企业、农业大户、专业合作社等主体提供资金支持，保证流转土地使用者获得稳定的收益。引导农业技术企业、服务企业等中介组织与土地承包企业积极协作，推动农业全产业链的整合和良性循环，实现土地适度规模化、集约化经营，提高土地流转信托收益水平。此外，政府部门还应积极引导社会资本和金融机构为农村土地流转信托化发展提供担保和贷款服务，探索符合地方实际、具有地方特色的土地流转信托模式。对此，可以借鉴日本等东亚国家的经验，设立专门的土地信托银行，为土地流转信托化发展提供持续资金。
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　　[3]刘鹏，任继萍，高金. 私人订制模式盘活闲置土地 [N]. 阳泉日报，2014—05—14.
　　[4]农村土地流转热点三问 [N]. 光明日报，2014—11—24.
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