城市土地集约利用评价考核办法研究——以武汉市为例时间： 2016-12-03信息来源：王丽芬 陈华飞 曾启华　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.08.012
 
    　为进一步提高土地集约利用水平，武汉市自2008 年获批城市圈“两型社会”以来，开展了一系列土地集约利用研究工作，制定了《武汉市城镇土地集约利用评价要点（试行）》，13个区中有7个开展了集约利用评价工作，对区级经济、社会和环境效益的协调发展起到了良好的促进作用。
 
    　武汉市节约集约利用指标体系的建立
 
    　武汉市全市行政区域面积为8569.14平方公里，辖13个行政区和2个开发区。通过各城区投入产出水平对比，该市土地集约利用呈现出主城区——开发区——新城区递减分布特征，土地集约利用投入水平最高的是江汉区，最低的为黄陂区。由此可见，主城区土地资源有限，土地集约利用水平相对较好，但从各项指标的对比来看，新城区、开发区远低于主城区，除承担职能影响外，也在一定程度上说明其发展较为粗放。
 
    　要评价具体土地集约利用情况，就必须建立一套科学的评价考核体系。土地集约利用是一个动态的过程，阶段性的评价工作是土地集约利用评价考核的重要依据。因此，土地集约利用评价考核办法指标体系的建立应考虑土地集约利用评价工作、土地集约利用的动态性。
 
    　为体现评价与考核联动，武汉市以《建设用地节约集约利用评价规程》、《武汉市城镇土地集约利用评价要点》、《开发区土地集约利用评价规程》为基础，通过比较分析，针对主城区、新城区、开发区三类区域选取集约利用绩效考核指标，同时结合全国其他城市土地集约利用考核办法，增加适合武汉实际的指标，最终通过专家咨询法确定考核指标。
 
    　选取共同指标。从《建设用地节约集约利用评价规程》和《武汉市城镇土地集约利用评价要点（试行）》中选取共同指标。同时考虑到考核指标应具有操作性、数据易于获取，对某些共同指标进行分析，用其他易于获取数据具有同等作用的指标进行替代，或者不纳入考核指标。
 
    　增加个性指标。在共同指标基础上，结合武汉市实际，增加需要重点考核的内容。如为促进新增建设用地集约利用，从《建设用地节约集约利用评价规程》中引入增长耗地指标；为体现建设用地扩展与经济增长和人口增长的协调程度，从《建设用地节约集约利用评价规程》中引入用地弹性指标；为促进主城区地下空间利用，从《武汉市城镇土地集约利用评价要点（试行）》中引入地下空间利用程度；为加强在土地利用中的环境保护 ，从《武汉市城镇土地集约利用评价要点（试行）》中引入单位二三产业值的排污量，考虑到能与建设用地衔接，用单位建设用地排污量代替。
 
    　增加动态考核指标。动态考核指标是反映建设用地节约集约利用变化的重要指标，能体现公平，实现以考核促进土地集约利用的成效。通过整理全国其他地区考核指标实践，运用频度分析法，选择出现频率较高的动态考核指标作为初选指标。同时，为与已选取的状态考核指标对应，增设相关动态考核指标。最终通过初选指标与对应指标确定动态考核指标。
   
 　　绩效考核指标体系建立。根据《武汉市城市总体规划（2010～2020年）》，主城区是市域城镇体系的核心，集中体现武汉作为中部地区中心城市的服务职能，着力优化提升现代服务功能；开发区要集约发展高新技术产业和先进制造业；新城区是城市空间拓展的重点区域，依托对外交通走廊组群式发展，重点布局工业、居住、对外交通、仓储等功能，承担疏散主城区人口、转移区域农业人口的职能，成为具有相对独立性、综合配套完善的功能新区。由此可见，三类区域职能定位存在明显差异。
 
　　在现状土地集约利用投入产出水平方面，也呈现出主城区——开发区——新城区明显的三级梯队分布特征。
 
　　综合主城区、开发区、新城区三类区域不同的职能定位以及现状集约利用水平状况，武汉市城镇建设用地集约利用评价考核办法应实行分类考核，有效引导不同区域实现科学发展，真正发挥考核“指挥棒”的作用。
 
    　一是主城区突出土地内涵挖潜。考核指标围绕主城区土地利用的实际情况，在共同指标基础上，增设地下空间利用指标，促进主城区土地利用向地下空间发展。
 
    　二是新城区突出资源消耗、土地利用效率。考核指标围绕新城区土地利用的实际情况，在共同指标基础上，增设城乡建设用地人口密度、单位人口增长消耗新增建设用地量、人口与城乡建设用地增长弹性系数，以发挥新城区疏散主城人口的作用，把新城区建设用地扩张与人口增长紧密联系起来。同时，增设经济增长耗地指数，促进新增建设用地节约集约利用，为加强土地利用中环境保护，增设单位建设用地排污量。
 
　    三是开发区突出工业化优先。考核指标围绕开发区土地利用的实际情况，在共同指标基础上，增设单位建设用地排污量，把建设用地与环境保护衔接起来，在开发区特别是工业用地中加强环境保护。同时，增设GDP与建设用地增长弹性系数、经济增长耗地指数，保证开发区建设用地扩张与经济增长相协调一致。
 
    　同时，在评析其他地区经验和国土资源节约集约模范县（市）创建活动行动指标基础上，增加工作实施和数据报送两项指标。通过绩效考核和行动考核指标的分析与总结，形成武汉市城镇建设用地集约利用评价考核指标体系。
 
    　集约利用指标的权重确定与计分方法
 
　　在指标确定后，须根据指标特点，对权重和计分方法进行研究，得出最终的分值对被考核对象进行考核。
 
    　权重确定。参考国家及其他省、市建设用地集约利用考核办法选取指标权重，通过比较各指标权重及其比例关系来判断各指标之间的重要程度然后再通过特尔菲法进一步进行权重优化，得出不同区域考核指标权重。
 
    　考核指标评分。考核指标评分包括绩效考核和行动考核两个部分，绩效考核指标用于考核建设用地集约利用成效，行动考核指标用于考核对象对建设用地集约利用重视程度，在总分权重上分别按80%、20%设计。
 
    　鉴于指标性质的不同，绩效考核指标往往采用定量计分和定性计分方法。定量计分方法主要有基准值计分法、序列计分法、排序计分法、多因素综合计分法等。根据各指标计分方法的分析，对于武汉市绩效考核指标采用基准值法和多因素综合计分相结合的方法，三类区域实行不同目标值。涉及的经济指标和土地指标以最新的“五年规划”数据和土地利用总体规划数据进行核算。在此基础上，对各指标进行标准化，加权平均求和得出各考核对象最终得分。
 
    　行动考核指标主要对工作组织、工作实施、制度建设、舆论宣传、数据报送5 个方面进行考核，通过指标细化、量化，按照主城区、新城区、开发区进行分类考核。
 
    　集约利用考核办法的创新之处
 
    　评价与考核联动。评价与考核联动，实现全面同步性，把全市城镇土地集约利用评价工作与考核工作联系在一起，同步进行，既反映全市土地集约利用状态水平，也反映全市土地集约利用动态变化；既有利于推动全市城镇土地集约利用评价工作，又有利于把全市土地集约利用真正落到实处。
 
    　分类考核。为使考核更加客观、公正、科学，将全市分为主城区、新城区和开发区3个类型，设置了共同指标和类别指标，以反映武汉市区域发展差异、体现区域发展特点和不同功能的要求，使评价考核工作具有公平性、针对性和指导性。
 
    　坚持正确目标导向。在指标选取和目标值确定上，注意与国家制定的土地集约利用要求的综合评价指标体系、社会发展指标体系以及“十二五”规划指标体系的有效衔接，与武汉市的重要发展战略有效衔接。以考核促进土地集约利用、产业结构升级和发展方式转变。
 
    　状态考核与动态考核相结合。评价考核指标体现了土地集约利用的状态水平，同时在指标设计中增加了建设用地地均固定资产投资增长率，单位GDP耗地下降率、单位固定资产投资耗新增建设用地下降率等土地集约利用动态变化指标，保证考核结果的公平性，实现以考核促进土地集约利用的成效。
 
    　定量考核与定性考核相结合。工作绩效考核反映全市土地集约利用状态水平和变化状况，采用定量考核。工作行动考核以促进全市土地集约利用评价工作开展、健全和完善全市各区土地集约利用体制、推进考核办法实施为目的，实行定性考核。
 
    　考核指标体现科学发展。评价考核指标紧紧围绕武汉市土地利用的实际，体现科学发展观的要求。除保障土地利用和经济发展相协调以外，主城区评价考核指标中增设地下空间利用率，促进主城区土地利用向地下空间发展；在新城区评价考核指标中增设城乡建设用地人口密度、单位人口增长消耗新增建设用地量、人口与城乡建设用地增长弹性系数，以发挥新城疏散主城人口的作用，把新城区建设用地扩张与人口增长紧密联系起来。在开发区和新城区评价考核指标中增加单位建设用地排污量，把建设用地与环境保护衔接起来，促进在土地利用中加强环境保护。
 
    　（作者供职于武汉市土地利用和城市空间规划研究中心）