从占补平衡看耕地保护——以河南省为例时间： 2016-12-03信息来源：赵执　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.11.003
 
    　作为国家粮食生产核心区，河南省在推进高标准农田建设和永久基本农田划定工作、坚守耕地数量质量“双红线”等方面，做了不少探索，取得了较为明显的成效。近5年来，河南耕地保有量稳定在1.22亿亩左右，基本农田保护面积稳定在1.02亿亩左右，城市周边新划入永久基本农田118万亩。2016年，河南省夏粮总产695.36亿斤，继续位居全国之冠。但与此同时，从河南的实践看，当前耕地保护也面临一些问题和挑战，亟待解决。
 
    　河南保障耕地占补平衡的几条经验
 
　　创新机制强化耕地占补平衡管理。2015年，省政府提出：构建以耕地保护为首要任务的土地管理格局，对耕地实行管控、约束、补救、建设、倒逼、惩治六重保护。严格执行政府领导干部耕地和基本农田保护离任审计制度，落实了地方政府领导干部保护耕地的主体责任。在补充耕地管理方面，省国土资源厅先后下发了一系列文件，有效加强和规范了易地补充耕地、补充耕地指标及补划基本农田指标市场化交易和补充耕地项目管理工作。在财政支持方面，河南通过开展省级涉农资金管理改革试点工作，将不同渠道、不同层级安排的相关涉农资金统筹整合支持高标准农田建设，进一步完善了财政对耕地保护和质量提升的支持；通过实施农业“三项补贴”改革试点，提高了补贴政策的指向性和精准性，为种粮农民吃上了“定心丸”。
 
　　省内统筹易地代补保障耕地占补平衡。自2012年以来，河南通过基本农田异地代保、公开交易补充耕地指标等方式，加大了省内统筹耕地占补平衡的力度，在确保全省耕地和基本农田保护面积不减少的前提下，保障了一批关乎河南未来发展大计的重大项目顺利实施。其中比较典型的，一是郑州市先后与周口、南阳、信阳、商丘、驻马店、濮阳等地市签订了上万公顷的基本农田代保协议，减轻自身的基本农田保护压力，有力保障了郑州航空港综合试验区发展的用地需求。代保资金也由之前与周口等五市的每亩2万元，上升到2015年濮阳的1万亩5亿元；二是河南获批的第四个国家级新区新乡平原新区，通过连续竞买耕地占补平衡指标来满足发展的空间需求，一度成为新乡市耕地占补平衡指标交易的最大买家。其中，新乡市下辖的卫辉市、原阳县等地为其提供了大量的补充耕地指标，每亩的交易价格由2012年的4万元上升到2014年的突破15万元，再到2015年的每亩地的指标成交价达16万元～20万元。
 
　　拓展用地空间节约用地切实保护耕地。豫西、豫西南部分位于山地丘陵区的市县，耕地保护形势日益严峻。为了破解用地两难问题，一些市县通过合理利用低丘缓坡等未利用土地，确保辖区内耕地总量不减少、质量不降低。如鹤壁市、济源市、巩义市、西峡县等扭转了传统的靠征占平原优质农田拓展建设空间的用地思路，在经过严格资源调查、规划论证的基础上，实施“工业上山、项目爬坡”的发展战略，在荒山荒坡上建设工业园区，解决了一批关乎当地经济社会发展的重大项目的落地难问题；新密市曾因采煤塌陷问题不得不搬迁城区，考虑到优质耕地资源保护的问题，市里放弃了地势平坦、交通区位条件最优的东侧区域，依着青屏山山坡打造出一座与自然地势相融合、错落有致的坡地城市，实现了耕地保护和特色城镇建设的双赢。
 
    　当前耕地保护面临的主要问题和挑战
 
　　耕地“占优补劣”现象依然存在。从河南的情况看，截至目前，开发后备耕地资源仍然是实现耕地占补平衡的主要路径。2014年，河南省土地开发规模占到全省土地整治项目规模的62%。河南省481万亩后备耕地资源中，可开垦的土地主要分布在豫北、豫西、豫西南的山地丘陵区和黄河沿岸（荒滩），多是生态环境敏感或脆弱区域，开垦的（坡）耕地往往地块细碎、土壤贫瘠、质量不高，易引发水土流失、洪涝灾害等生态环境问题。部分可复垦为耕地的空心村，地表长期承受附着建筑物的重量，土壤压实问题突出，也会直接影响新增耕地的质量。而已往建设占用的耕地，多是位于城区周边的平坦土地，交通区位条件良好，“占优补劣”的现象仍然时有发生。并且，当前对补充耕地的验收主要考察田面坡度、耕层厚度、土壤质地、灌排设施、田间道路及周边污染情况等指标，对新增耕地的使用权分配和后期管护等考虑不足。
 
　　异地交易补充耕地指标利弊同在。后备耕地资源分布不均衡，必然会导致那些后备耕地资源匮乏、建设用地需求量大的城市，长期依赖于异地购买占补平衡指标来满足发展空间需求。但是，随着可开垦为耕地的土地后备资源逐渐减少，一些耕地保有指标“输出”地出于自身耕地占补平衡和未来建设发展的需要，纷纷出台文件从严限制耕地占补平衡指标跨市交易行为。对于耕地后备资源几近枯竭的城市，未来破解用地两难问题，保障耕地占补平衡的压力将会加重。另外，省级层面尚未建立耕地占补平衡指标交易的价格管控体系，交易价格从2013年的每亩5万元攀升到2015年的每亩16～20万元，容易导致部分二、三产业欠发达的市县依赖于出让占补平衡指标搞创收，弥补地方财政不足。目前，各地对指标交易产生的收益分配尚未规范，尽管一些市县提出指标交易收益返还农村，但落实情况不容乐观。个别地区失地农民补偿标准偏低，合法权益难以得到很好维护，引发了一些新的社会问题。
 
　　补充耕地的激励约束机制不健全。从当前我国经济发展的阶段性特征出发，各地不断加大促投资稳增长的力度，新的产业项目和基础设施投资对建设用地的需求不断攀升，地方政府保护耕地的积极性容易受到影响。此外，在现有体制下，补充耕地工作基本由政府主导完成，农民对土地整治等项目的参与程度不高。而且部分位于山坡荒滩上的补充耕地，地块规模偏小，地形条件复杂，耕作条件不便利，再加上小户种植粮食的比较收益不高，在很大程度上影响了农民对新增耕地耕作和养护的积极性，甚至会导致新的耕地撂荒，造成土地和资金的浪费。
 
    　传统发展思路加大耕地保护压力。平原地区在平地上铺摊子、搞建设的观念长期深入人心。近几年，许多城市为了拓展发展空间纷纷上马新区。某些位于山地丘陵区、宜建未利用地相对丰富的城市，依托高速公路沿线和高铁站，占用附近平坦肥沃的良田建设现代化新区。尽管城市周边或交通要道沿线的良田沃土已要求纳入永久基本农田保护范畴，但由于目前相邻市（县）相向融合发展、打造更具竞争力城市综合体的做法已盛行全国，市县之间间隔着的大片肥沃良田往往不可避免地被连片占用，这在一定程度上加大了耕地保护的压力和难度。
 
    　切实加强耕地保护的对策建议
 
    　健全耕地质量管理保障体系。加快推进耕地质量等级更新与监测评价工作，及时做好新增耕地质量年度更新评价工作，进一步完善新增耕地质量验收程序，将补充耕地的质量等级评定、承包经营、后期管护责任等列入验收条件之中，确保补充耕地的可持续利用。探索对新增耕地所在区域按照耕地质量等级发放补贴，形成耕地保护的区域补偿机制，增强地方政府和农民保护耕地的积极性和责任心。对采取补改结合进行占补平衡的，严格落实补充耕地和提质改造承诺制等措施，及时对挂钩的补充耕地和改造耕地的质量进行综合评价。深化土地资源科技体制机制改革，提升对外开放和合作水平，鼓励地方引进先进的土地资源管理理念，借鉴推广国内外有效的耕地保护模式和耕地质量提升、节约集约用地等关键技术，进一步完善耕地质量保护和管理的控制标准和考核评价体系。
 
　　探索“补改结合”落实占补平衡。划定改造耕地的范围，建立提质改造耕地数据库。并由所在市县对辖区内划入提质改造范围的耕地统一进行适宜性评价，明确改造的方向和措施。
 
    　加强和改进土地整治项目管理。建立补充耕地储备制度，引导新增耕地从以开发补充为主过渡到以整理、复垦为主，通过实施中低产田改造，提升粮食综合生产能力，实现耕地生产能力的占补平衡，减少对后备耕地资源开发的过多依赖。支持各地创新投融资机制，吸纳农业龙头企业、集体经营组织、农业专业合作社等闲散投资参与土地整治项目建设。开展土地整治工程建设高标准农田要充分尊重农民的意愿，维护农民的合法权益。鼓励农民通过农村集体经济组织、农村专业合作社等参与土地整治项目，介入规划设计、施工验收、使用分配和后期维护等全过程，化解土地整治中可能带来的利益纠纷。解决土地细碎化难题，同时增强农民的主体意识和自我发展能力，推动形成绿色发展方式和生活方式。鼓励地方结合实际创新土地托管模式，引导农民规范组建专业合作社或引进农业龙头企业，在集中连片的土地上发展多种形式的适度规模经营，引领现代农业的发展。不仅可以破解补充耕地细碎化经营、撂荒等问题，提高土地利用效率，还能就地吸纳从传统农业中转移出来的劳动力，促进新农村建设和城乡统筹协调发展。
 
    　转变用地方式挖掘发展新空间。从土地、财政、投融资、技术支撑等方面进行体制机制创新，支持有关市县在严格调查论证的基础上，合理利用低丘缓坡荒滩等未利用地资源拓展建设用地新空间，尽量不占或少占耕地，满足城镇建设和产业发展的空间需求。省级层面研究制定工业用地弹性出让和盘活存量工业用地的实施办法，探索实行多元化工业用地供应方式，完善工业项目供地价格体系，实行工业项目全生命周期管理，探索建立存量低效工业用地退出机制，深入挖掘存量土地的潜力，减少占用耕地的机率。
 
    　（作者供职于河南省社会科学院）