加强地下空间开发利用的建议时间： 2016-12-03信息来源：黄征学 刘保奎 刘光成　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.10.008
 
    　随着城镇化进程的加快推进，城市建设用地供求矛盾越来越突出。因此，开发和利用地下空间资源，优化空间形态竖向开发，不仅是提高土地节约集约利用的要求，也是建设紧凑型城市的有效途径。随着《城市地下空间开发利用“十三五”规划》的制定，如何合理开发利用城市地下空间的问题愈受关注。
 
    　事实上，近几年，许多地方都对此进行了积极探索，涌现出了一批地下空间开发利用较好的典型案例。如：上海世博园采取地下地上统一设计、地下空间统一建设的开发策略，地下空间建筑面积达到了45万平方米；北京中关村西区地下综合体已经与日本的地下街不相上下；广州珠江新城核心区地下城建筑面积达60万平方米。据统计，北京市地下空间开发利用的面积已达到了3000万平方米，上海也达到了2700万平方米。预计到2020年，北京、上海地下空间建成面积将分别达到9000万平方米、8000万平方米。然而，与迅速发展的形势相比，城市地下空间开发利用面临着规划管理建设滞后、综合协调机制缺失、政策法规不健全等一系列问题，亟须以新城新区为重点区域，以综合管廊建设、地下综合体建设和地下轨道交通综合开发为抓手，完善规划管理、组织机构和产权理论三大体系，把地下空间综合开发利用推向纵深。
 
    　完善地下空间开发利用规划管理体系
 
    　科学性、综合性、前瞻性的规划是实现城市地下空间合理有效利用的首要条件。目前，城市地下空间规划制订尚处于探索阶段，存在编制主体不明确、规划体系不清晰、技术标准不统一等现象，对城市地下空间开发和保护产生了负面影响。尽管国家层面出台了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，提出了“十三五”时期的总体目标、主要任务、保障措施等，但在地方层面，编制完成地下空间综合规划的城市还比较少，即便是上海、北京等特大城市，也仅编制了概念规划或总体规划，更多停留在规模、布局层面，而竖向的开发模式、运营管理、功能配置、上下衔接等综合性、系统性和控制性规划尚缺乏。多数城市地下空间仅限于人防工程、停车场、地下交通等简单利用，且多是零星、分散、孤立开发，地上地下空间协调性不足，地下空间之间连通性较差。
 
    　城市地下空间要坚持“先规划、后建设”的原则，统筹安排、综合开发、合理利用。规划编制应与城市发展战略相协调，充分考虑本地土地供需状况、水文地质条件等，重点分析地下空间统筹利用、土地节约集约利用，合理确定地下空间的建设规模、时序和发展模式。在此基础上，制订地下空间开发利用的详细规划，统筹设计地下不同层级之间的设施配备，鼓励竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通开发，对地下交通、安全、商业等功能合理安排，提高整体性和系统性。借鉴日本、新加坡和中国香港等地的经验，加快推进轨道交通车辆段地下空间综合开发利用。为便于不同层级政府之间地下空间综合开发规划之间的衔接，建议把其列入特大城市和大中城市《城市总体规划》中的专项规划，具体由城建部门或者规划部门编制和组织实施。
 
    　建立健全地下空间开发利用协调机构管理体系
 
    　当前，地下空间开发建设各自为政，缺少统一的管理。城市地下空间设施的产权主体分属地铁、自来水、排水、燃气、热力、电信、电力公司，以及政府、部队、工矿企业等数十个企事业单位。在建设过程中，各环节的管理又分属不同的政府管理部门，如规划管理由城市规划部门负责、土地权属取得由国土部门负责、开工许可管理由城市建设部门负责、地下轨道交通由交通部门负责、人防工程由人防办负责等，难以统一监管协调，对地下空间开发构成了很大制约，增加了地下空间将来连接成片的难度。以北京中关村西区为例，地下空间涉及的中关村购物中心、家乐福超市等大型地下商业设施，地下停车环廊、地铁等交通设施之间，未能建立有效的水平连通。地下空间与地面的广场、绿地、商业、餐饮设施之间缺乏直接的交通、功能、景观联系，数十栋办公楼也未建立与地铁、商业设施的直接联系。这制约了商业氛围的营造和空间品质的提升。类似现象和问题在全国范围内普遍存在。
 
　　应借鉴发达国家的经验，在中央和地方政府层面明确负责地下空间开发利用的专门机构，负责统筹协调地下空间开发利用的重大事项。如：日本在国会下设了“大深度地下使用协议会”，中央政府层面由国土交通省负责全国地下空间开发利用，在地方政府层面由都道府县知事负责辖区内地下空间开发利用，并设立了以规划部门为主的“城市地下空间综合利用基本规划策定委员会”，负责统一协调相关规划的编制工作。这些都是值得我国借鉴的。同时，要加快完善地下空间管理部门设置，在中央层面建立由发改委、住建部、国土部共同牵头，多部门共同参与的综合协调制度，构建一整套协调利益关系的准则、方法和程序，在地方层面明确发改、规划、建设、国土等部门在地下空间开发管理中的职责，坚持公益优先，发挥市场积极性并作为推动力量，形成市场推动、专家咨询、部门监管、政府最终决策的管理体系。
 
    　加快构建地下空间开发利用产权体系
 
    　由于产权制度不完善，开发利用过程中出现纠纷，也是影响地下空间开发利用的重要因素。长期以来，法律法规中没有对地下空间的权属进行明确规定。2007年颁布实施的《物权法》第12章第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”为解决“空间权”提供了基本法律框架。但是，对如何设立地下空间权、地下权与地面土地权利的关系、权利主体等尚无具体规定。以地下轨道交通综合开发为例，轨道交通建设和商业性地下空间建设土地取得方式、土地属性和建设审批程序等都不同导致土地闲置时间长、工程建设割裂、地铁运营存在安全隐患、站点周边服务设施配套不到位、成本增加等问题。同时，在有关地下空间如何登记，供应时采用划拨还是出让，价格如何确定，能不能转让以及如何转让等问题，各地还没有形成较为统一的规定。如太原、杭州、金华等城市明确了“城市地下空间属于国家所有”，而东莞则认可集体土地的地下空间产权。
 
　　因此，要系统梳理各地经验，完善地下空间开发利用的产权制度和管理制度，将城市地下空间全面纳入国土资源管理体系，建立地下空间供应制度，将其纳入不动产统一登记范畴，全面推进确权登记。
 
　　以新城新区为重点加快地下空间开发利用
 
　　新城新区正逐步成为新型城镇化的重要载体。大多数新城新区建筑密度、容积率较低，多处在开发建设的初始阶段，相比于老城区，新城新区土地产权关系比较简单，地下空间开发利用成本较低，应在新城新区建设初始阶段融入地下空间综合开发利用理念，以地下综合管廊、地下商业综合体、地下轨道交通的综合开发利用为抓手，统筹地下空间和地上空间，加强竖向规划，将商务、居住、教学、休闲、娱乐、绿化、步行布置地上，公共交通、停车、基础配套设施、市政设施等地下化，形成多功能为一体的综合区域，增加文化艺术，吸引艺术创意产业入驻，缓解夜间“空城”的局面。
 
    　一是推进综合管廊建设。统筹各类管线实际发展需要，合理确定地下综合管廊建设布局、平面位置、竖向控制，综合考虑城市发展远景，预留和控制有关地下空间。二是推进地下综合体建设。借鉴发达国家的成功经验，规划建设地下商场、地下步行街等，形成深层大型城市综合体。如美国洛克菲洛中心、巴黎中心广场、新加坡City Link Mall地下街、日本大阪地下商城、俄罗斯马涅什购物中心等都是成功的案例。三是推进地下轨道交通综合开发利用，通过轨道交通引导新城新区空间形态的优化，建立以公交为导向的城市土地利用模式。重点是要以车站为中心进行综合的高强度开发，在地铁车站周围集中开发住宅、购物中心、零售服务业、宾馆娱乐、地下停车场等建筑形态，实现地上地下、职（业）住（宅）和商（业）住（宅）的联动开发，建成以轨道车站为枢纽的大型居住社区邻里中心，缓解城市交通压力，预防“城市病”。
 
    　（作者分别供职于国家发改委国土开发与地区经济研究所、中国土地学会）