集体经营性建设用地入市制度思考时间： 2016-12-03信息来源：袁堂钢 赵栩　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.11.006
 
    　土地是经济发展的基础资源，土地制度创新在促进供给侧结构性改革方面大有可为。集体经营性建设用地入市改革是推进土地制度改革的重要内容，应纳入供给侧结构性改革通盘考虑，不断优化制度供给，完善体制机制，激发土地要素活力。
 
    　集体经营性建设用地入市需要新的制度供给
 
    　须要建立现代农村产权制度和完善新型农村集体经济组织法人治理结构。集体经营建设用地入市，就是将农村集体原来直接支配的土地资源转变为土地资产，并按照市场经济要求管理和运作这些土地资产。那么，如何有效地组织土地的出让、收取出让金、监管土地的使用和到期时收回以及土地出让金分配使用、投资运营等，均需要清晰的产权制度和较高的农村集体经济组织经营管理水平。
 
    　须要农村集体产权有关法律重构。现行有关农村集体产权是一种一定地域范围的农民共同拥有生产资料制度，共同劳动和分配劳动收入的农村经济组织方式，它强调的是所有者与生产资料之间的高度黏合性。而市场经济是一种自由交换的经济，只有将财产的农村集体成员所有与集体整体所有进行分离，才能保证财产的可交易性。同时，强调农村集体必须有独立意志能力（集体意志的形成机制），使集体意志独立于其成员的意志，才能使农村集体所有权成为具有私法要素的所有权。这两点，都要求必须改革现行法律，在法理上重新定位和塑造集体所有权。
 
    　集体建设用地入市过程中须要把握好深化改革与坚守底线的关系。在集体经营性建设用地入市改革过程中，要坚持集体所有权不能变、耕地红线不能动、农民利益不能受损的原则，就要在统筹设计整个农村土地制度改革基础上，严控建设用地增减挂钩，正确处理好土地收益分配的问题，建立多元主体参与、公平交易的土地市场规范机制，这需要一系列制度创新与审慎的顶层设计。
 
    　阻碍集体经营性建设用地入市的制度约束
 
    　入市流转上位法律依据不足，地方担心踩“雷区”。目前的一些改革政策与《土地管理法》、《城市房地产管理法》相抵触。一旦出现法律诉讼问题，土地流转双方当事人的权利都难以得到保障。
 
    　集体土地入市流转税费政策不明确，缴纳税收的税种、税费标准等缺乏明确规定。虽然全国人大常委会已授权33个县（市、区）调整实施土地管理法、城市房地产管理法中关于集体经营性建设用地入市规定，但国家税务总局等部门尚未推出配套政策支持，集体建设用地使用权流转缴纳税收的税种、税费标准尚未明确，流转双方税收负担顾虑不能完全消除，从而影响了用地者在集体建设用地流转后办理使用权证或其他权证的积极性。
 
    　村集体作为土地入市流转的市场主体有一定特殊性，流转双方的权利保障存在不稳定、不规范等问题。农村集体经济组织作为一个独立的市场主体，有别于一般的市场主体。现实中，尚未建立符合这种流通主体特点的有效沟通协商机制，流转合同履行过程中一旦出现问题，农村集体往往会采取一些比较偏激的应对办法，甚至不愿意通过法律途径来解决。而地方政府和司法部门出于农村集体的群体利益和基层社会稳定的考量，难以依法依规解决流转双方的分歧。
 
    　村集体土地入市以后，缺乏明确的权责利分担机制。以相关配套公共设施为例，农村集体经营性建设用地入市并用于开发建设后，项目及周边环境的公共配套设施如市政道路、给排水等由谁供地、由谁出资、由谁配建等，目前尚未有相应的制度安排。农村集体享有经营租赁土地的权益，但没有承担相应的义务。由于缺乏明确的处理办法，容易引发投资者、政府、村集体之间的冲突，影响农村基层社会的稳定。
 
    　完善集体经营性建设用地入市配套制度建设的建议
 
　　做好确权颁证等入市前的基础性、前置性工作，加强制度建设。一是逐步完善农村土地股份制改革。从1992年开始，土地股份合作形式取得了积极成效，这一改革使农村集体建设用地的入市流转成为可能。二是全面完成农村集体土地所有权发证工作。农村集体土地所有权发证工作科学界定了农村集体土地的产权主体，产权的清晰明确，为集体经营性建设用地使用权入市工作的顺利开展奠定了良好基础。三是完善入市交易平台和实施操作服务体系。加快搭建农村集体资产管理交易平台三级平台，组建成立农村集体资产管理交易中心，逐步实现所有农村集体资产交易（包括集体建设用地流转）都必须通过此交易平台进行，以提高交易信息透明度。
 
　　因地制宜建立起当地基准地价和基准租金制度。目前的具体宗地价格，主要参考周边区域土地价格和邻近国有建设用地基准地价情况，由政府土地管理部门提交集体研究后，由集体确认。建议各地逐步建立集体建设用地价格形成制度和机制，建立集体经营性建设用地基准地价、基准租金体系。
 
    　建立疏堵结合机制，严格用途管制。尽管集体经营性建设用地有严格的用途管制，但如何落实，实践中面临诸多难题。治理违法用地，建议疏堵结合。疏，即是抓好土规和乡村规划的源头，在该前置性环节政府要给予积极指导和服务，市场方面要主动配合，使有规可循；堵，即是处罚要明确果断，不留灰色空间。
 
    　加强改革需求侧管理，加快产业升级和园区新形态等“入市”培育。集体土地要入市，先得要有市，没有市场就没有入市价格。因此，培育入市市场需求是深入推进集体土地入市改革的重要工作。改革开放30多年来的积累和探索，培育了发达的集体产业基础，集体土地用地需求十分旺盛。目前，主要是应加快传统集体产业的转型升级和发展模式转换，小、散、乱的低效用地向大企业整体开发、集中连片发展都市型产业园区转换，从以往的单一产业格局，逐渐发展集产业、商务、生活于一体的新型园区，为创新集体土地入市方式提供了新的强大需求和可能。
 
    　加强对集体土地入市主体的培育和规范，推进农村集体资产管理能力和体系现代化。集体建设用地入市，是一次重大的要素配置改革，同时也是供给侧改革下农民利益分配的一场重大考验。疏导正确的利益观、建立合理的利益机制和培育合格的利益主体都显得至关重要。传统的村集体经济组织难以胜任现代产业发展和产业园区运营管理职能，须要加快建立现代集体经济组织，完善法人治理结构，设立专业化的运营机构，专门负责土地开发经营。集体土地入市以后，要加强对原来的村集体成员就业创新指导和土地分红收益管理辅导，同等保护供地用地双方合法权利，避免人为破坏市场秩序和交易规则等违法行为发生。
 
    　（作者分别就读和供职于北京大学经济学院、国家发改委宏观经济院）