农民视角下农村宅基地退出机制研究时间： 2016-12-04信息来源：海龙　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.10.003
 
    　随着新型城镇化和工业化的快速推进，越来越多的农民进入城市，与此同时大量农村宅基地则被闲置。为确保农村土地资源利用效率，亟须对农村宅基地资源进行整合与再配置。然而，笔者在调研中发现，农户自愿退出农村宅基地的意愿并不强烈。那么，制约农户退出宅基地的影响因素有哪些？如何构建宅基地退出机制、引导农户自愿退出宅基地？
 
    　农村宅基地退出影响因素分析
 
    　为进一步了解阻碍农民宅基地退出影响因素，笔者对河南省郑州、新乡、洛阳等6个市进行了实地走访和调研，总结出影响宅基地退出的几点因素。
 
    　承载城市素质的市民化能力较弱。市民化是城市化进程的重要内容，应兼具外在资格与内部素质的同时变换。调查发现，许多农民工表示并不情愿退出宅基地进入城市，其中受访者的年龄、受教育水平、培训经验和资历证明、非农收入水平、家庭情况等都是影响其是否能在城市生活的重要因素。这些因素统称为影响农民工进入城市、安居生活的“市民化能力”。结合农民在城市的生活现状，多数农民工的受教育程度、就业能力、工资收入水平等都存在严重不足，在城市生存发展中属于弱势群体。农民工的市民化能力越弱，其放弃农村宅基地的意愿也越弱。
 
    　宅基地多重保障功能期望值高。土地所具有的保障性、抗风险性是农民最为关注的问题，也是制约其主动退出的显著因素。目前农民工社会保障制度不健全，因而宅基地对农民具有重要的福利保障功能。伴随着农业劳动力的转移，尽管农民工对宅基地的依赖程度显著降低，甚至宅基地存在一定程度的闲置或荒废现象，但土地保障功能的替代机制与补充机制并未完全形成，势必影响农村宅基地的主动退出。因此退出后的保障性风险是宅基地退出的重要影响因素。
 
     　黏附社会功能的户籍制度阻碍。户籍制度建立于1958年，这一制度将居民划分为两个界限分明的群体——农业户口人群和非农户口人群。目前，户籍制度普遍黏附着差别化的教育、住房、医疗与养老保障等权利配置功能，严重制约着农村宅基地的社会保障功能向资产功能转化，成为影响农民工主动退出宅基地的关键因素，也是增加农村劳动力流动成本的重要因素。由于户籍制度的阻碍，退出宅基地的进城农民与城镇居民享有城市公共服务之间的衔接和转换机制尚待完善。因此，要鼓励农民工主动退出宅基地，就必须加大户籍制度改革力度，进行优化制度构造、协调功能分配、促进城乡协调、完善社会保障等举措。如果宅基地退出的主动性不强，也将直接导致户籍改革难以推进，影响劳动力城乡迁移。户籍制度成为劳动力迁移和宅基地退出的壁垒，想要解决农民非自愿退出宅基地，就必须通过户籍对价，促进劳动力迁移和农民市民化进程。
 
    　经济补偿机制单一。目前农民将宅基地视为主要财产和生活保障，所以要求的宅基地退出补偿较高，一旦达不到预期的补偿标准，非自愿退出比重自然较高。由于补偿机制是否合理在很大程度上影响着农民工的选择，如果在退出宅基地后能够得到更多现金补贴和住房补助，农民工就有可能摆脱“宅基地保障”心理。因此房屋的补偿预期与宅基地退出意愿呈正相关性，即农户认为对房屋的补偿方式、标准越合理，就越倾向于自愿退出土地。补偿机制须趋向多元化，可借鉴试行择业补偿安置、作价入股、税费优惠等多种方式，满足农民的不同需求。
 
    　构建有效的农村宅基地退出路径
 
　　在新型城镇化不断推进的背景下，农民工的群体特征也在发生着明显的变化，渴望融入城市、思想活跃的新生代农民工逐渐登上舞台。农村宅基地的退出将面临着更为复杂的挑战，必须加快设计科学合理的宅基地退出机制，引导农民工自愿退出宅基地，减少制度实行的阻力。
 
　　推进公租房建设，增强市民化能力。近些年来，住房制度改革不断深化，解决进城农民工住房问题，大力发展公共租赁住房成为首选。根据国家有关规定，公共租赁住房的供应对象主要是城镇中等偏下收入住房困难家庭，有稳定工作并在城市生活居住一定年限的外来务工人员。一定程度上，公共租赁住房帮助实现了农民工在城市生存扎根的愿望。以国家保障性安居工程快速推进和住房结构调整为契机，通过大力发展公共租赁住房，完善住房供应体系，打破户籍限制，扩大保障范围，加之公共租赁住房具有低租金等优势，可充分满足农民工根本的住房需求。尽管在实际运行中公共租赁住房仍存在完善相关政策制度、拓展资金筹措渠道、加大全方位监管力度、扩大租赁住房惠及群体等问题，但对于多数农民工来说，也只有解决了宅基地退出后的居住问题，实现“有居”并“安居”，才有可能提高其自愿退出的积极性。
 
　　健全社会保障体系，消除农民后顾之忧。新型城镇化并不是简单的人口转移，要为进城的农民工创造更多的就业机会，要在城镇化进程中逐步实现土地保障向社会保障的转变。首先，政府要大力推动发展第三产业，尤其要重点研究第三产业中新的就业增长点，更好地吸纳农村转移劳动力就业；其次，公共财政的作用也不可忽视，因为土地保障功能的弱化是与社会保障功能的强化紧密联系在一起的，如果没有强有力的社会保障作为支撑，就不可能解决农民土地流转的后期顾虑，宅基地退出就会难以推行。相关研究结果表明，建立一套进城农民与城镇居民无差别的社保待遇方案是可行有效的，其核心的内容包括两个部分：一是交付权利，给予农民永佃权或产权；二是农民工以永佃权或产权换取社会保障账户。通过加速农村土地制度改革与户籍制度改革的联动，可以为有条件的农村居民提供“传统农民身份”退出的自由选择权，如自愿放弃“初始土地承包经营权”和“宅基地使用权”，估价出售给政府，换取现代社会保障。
 
　　加大户籍改革力度，放宽城市公共项目准入条件。在推行宅基地退出的过程中，户籍制度改革是先决条件。加大户籍制度改革力度，如对其进行制度构造与功能分配，构建衔接和转换机制，协调户籍附加的保障制度等。具体改革操作可从以下几点出发：首先，增加城市居民对城市公共产品使用的成本，消除其使用特权和城市户籍价值，进而减轻、消除对农民工的社会歧视；其次，通过户籍对价机制，将农民工的各类资源置换到城市中去，通过放弃对宅基地资源使用的占有权，获取城市居民的安置成本和分享城市公共产品。同时，放宽城市各类公共项目的准入限制也是促进农村转移人口公平享有社会资源的重要保障。
 
    　明确宅基地权属，有效推进退出政策。降低宅基地退出的交易成本关键在于明确宅基地的产权属性。笔者调研中发现，农民对于宅基地的抵押、权属和买卖等法律规定并不清楚，很多受访者甚至将宅基地或耕种土地视为私人财产，享有所有权。所以，健全农村宅基地确权登记办法，落实宅基地登记颁证工作，这不仅是农村宅基地产权改革的重要内容，而且是农村宅基地退出的政策依据。同时，还应从法律层面明确农村宅基地的产权，明确宅基地的所有权主体与全能范围，为农村宅基地有效退出提供法律保障。此外，针对政策认知程度较低的群众，积极的土地政策宣传也尤为必要。
 
    　渐进式退出宅基地，合理设计利益分配机制。盘活现有空置和闲置的宅基地是保障土地资源利用效率的应有之义。然而，宅基地问题错综复杂，关系到农户的居住权益和土地权益。目前，快速实现宅基地的退出显然不太现实，一方面强制退出宅基地可能会诱发民众不满进而引发社会矛盾；另一方面短时间内难以筹集足够的补偿资金。所以，在政策的实行过程中，地方政府要做好舆论宣传工作，充分利用农村宅基地使用的相关政策，提高政策的激励性和接受度，引导和规范有条件的农户自愿、自主逐步向新村集中，并退出多余宅基地。政府在执行过程中，须注意避免强制农民工拆旧房进新村，也不宜投入大量财政资金拆旧房建新村。同时，鼓励和引导农民工自愿有偿退出宅基地，须以尊重农民意愿为前提，保证农村宅基地溢价分配利益均衡，确保转户农民的合法权益。
 
    　（作者供职于河南省师范大学社会事业学院）