基于“人地产业”合一的增减挂钩思路研究时间： 2016-12-04信息来源：华鹏 焦为玲　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.11.014
 
    　2004年国务院首次提出城乡建设用地“增减挂钩”，指出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。随着新型城镇化的提出，2011年国务院提出探索开展城乡之间、地区之间“人地挂钩”政策试点，促进城镇化进程中土地、人口协调发展的目标，城乡建设用地增减挂钩进一步升级，实行城镇新增建设用地指标与农业转移人口落户数量挂钩。但由于缺乏一个能统筹城乡资源、协调城镇化和工业化发展的顶层规划，严重影响了相关规划的实施力度和效果，尤其是缺乏相关产业安置挂钩转移人口的政策，极易导致人地分离的“半城市化”现象出现。因此，增减挂钩需改变传统“就地论地”的思路，建立一套“人、地、产业”合一的城乡建设用地增减挂钩规划体系。
 
    　当前城乡建设用地增减挂钩做法存在的问题
 
    　目前，我国城乡建设用地增减挂钩试点城市中，做得比较好的主要是重庆的地票模式、天津的“宅基地换房”模式、成都的“拆院并院”模式以及河南省正在进行“人地挂钩”政策试点。虽然增减挂钩取得了一定的成效，但仍存在一些不足。
 
    　缺乏产业、人口等后续保障支撑，农民往往“被上楼”，拆旧安置难度大。从已有增减挂钩实施情况来看，由于对大部分农民后续安置、生产生活、社会保障等缺乏系统考虑，导致农民“被上楼”等问题的出现，虽然建成了一些类似城镇居民小区的农村新社区，如没有新的就业机会和新的收入来源，能否长期维持就是个大问题。从全国层面看，农民“被上楼”的比例高达19.96%，这也是农村居民点整治过程中群体性事件频发的主要原因。同时，农民“被上楼”也带来了劳动力资源的巨大浪费，急需探索长治久安的安置措施，有效推进增减挂钩。
 
    　增减挂钩指标利用缺乏统领，用地优化难以实现。由于各地自然资源禀赋不一，社会经济发展程度不同，增减挂钩实施难易程度也不同；一些地方政府为了尽快缓解建设用地计划指标不足的压力，在增减挂钩项目实施的过程中随意选择拆旧区和还建区的位置；加上项目实施主体多为乡镇、村，就项目论项目，缺乏科学规范的引导与控制，导致项目拆旧进展缓慢，而且对于解决重点项目等用地需求、调整用地结构等作用不大。加上农村地区规划相对缺失，易因安置过度集中影响农民的正常耕作和意愿；也可能导致新一轮的农村社区、中心村建设遍地开花，在一定程度上增加基础设施建设的资金投入。
 
    　增减挂钩规划的新思路
 
　　为提高实施效果，要研究提出可操作性强的拆迁潜力规模。增减挂钩主要是通过整理复垦农村建设用地，来增加城镇建设用地指标，其核心在于指标平衡，即在严格的项目分配和审批制度下，农村集体建设用地拆旧多少，城镇建设用地便可以建新多少。确定整理的对象是增减挂钩工作开展的前提，直接关系工作开展的成效。增减挂钩整理的对象包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，但并不是所有的农村建设用地均可以整理复垦。加上农村土地管理相对薄弱，基础数据缺失，需要通过多元数据整合和现场调查，才能确定农村建设用地整理复垦的对象、位置和规模等。
 
    　为了用好腾退出来的建设用地指标，要进行建新用地的统筹规划。为保障城乡统筹发展、打造产城融合的居住区，必须在合理利用新增建设用地指标的基础上，规划好增减挂钩指标利用：一是需合理分配农村安置区和城镇建设区指标规模，协调城乡发展。避免因过分追求增加城镇建设用地指标，通过增加容积率、压缩安置标准等，减少农村安置规模，影响农民的正常生活生产，侵害农民利益。二是合理布局新农村社区和中心村等安置区。通过合理布局安置区，引导农民适度集中，实现用地布局优化和土地节约集约利用。三是合理确定增减挂钩增加的城镇建设用地指标利用方向和布局。一方面，立足于协调人口及产业发展，保障城镇生产、生活及相关配套设施的用地需求，保障重点项目建设，合理确定挂钩指标利用的土地性质；另一方面，结合详细规划，为具体指标落地提供支撑。
 
    　为保障农民后续生活，要切实做好安置实施。增减挂钩的重要工作之一就是保障对拆旧农民的安置及改善农村社会福利，农民安置是否妥当直接影响城乡统筹发展和社会稳定。一方面，增减挂钩需要做好产业保障。通过发展农村生产力，挖掘农业内部增收潜力，广辟农村富余劳动力转移就业途径，形成农民增收的长效机制：一是围绕农业产业和农村经济结构调整，建立农村产业体系；二是以市场为导向，规划农业示范园区（特色农业基地）；三是开展农村产业发展模式研究，充分调动农民、村集体以及企业的积极性，发挥龙头企业的示范作用，构建新型农业经营体系。另一方面，增减挂钩实施涉及国土、农业、财政、社保等相关部门，需要做好政策和体制保障。增减挂钩不但需要明确增减挂钩操作框架和要求，整合各部门资源、规范操作，充分发挥各部门作用，促进增减挂钩工作的有序推进；也更需要完善农村土地产权制度、户籍制度、金融、社会保障等政策，保障增减挂钩项目有效落实。
  
　　（作者供职于武汉市土地利用和城市空间规划研究中心）