土地整治项目的制度供给时间： 2016-12-05信息来源：过广华 李红举　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.11.012
 
    　自2000年以来，土地整治工作实现了快速发展，从年投入资金不足10亿元、项目数量不超过100个，发展到年投入资金超过1000亿元、项目数量超过1万个，不仅取得了丰硕的土地整治项目成果，而且培养出一支土地整治专业队伍和大量的技术人员，形成了一套有效的管理制度，推动了土地整治项目实施管理工作的规范化发展。
 
    　项目管理制度逐步完善
 
    　一套好的政策制度，是项目科学运行的关键。近几年来，国家层面在总结土地开发整理项目实践经验基础上，逐步形成了一套较为系统的管理制度和工作体系，保证了土地整治项目的顺利进行。
 
    　一是建立了土地整治规划管理制度。土地整治规划是落实土地利用总体规划目标任务的重要手段，是指导地方科学开展土地整治工作的重要依据。2000年以来，国土资源部部署开展了三轮土地整治规划编制工作，先后出台了近10个有关土地整治规划管理文件，明确了土地整治指导思想、基本原则、目标任务、编制程序和成果要求。建立了国家、省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（市）四级规划体系，规定了规划编制、审查、实施等责任主体。在此基础上，国土资源部组织编制并发布了“十一五”期间《全国土地开发整理规划》、“十二五”和“十三五”期间《全国土地整治规划》，较好地指导了土地整治和高标准基本农田建设工作的开展。
 
    　二是建立了土地整治资金管理制度。国家颁布的《土地管理法》明确提出，新增建设用地土地有偿使用费专项用于耕地开发。为规范“新增费”收缴和分配，国土资源部颁布了《土地开发整理项目资金管理暂行办法》，明确了土地整治项目资金开支范围，土地开发整理资金按项目进行全成本核算。为规范项目预算编制，财政部、国土资源部印发了《土地开发整理项目预算定额标准的通知》《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》等10多个政策文件，为规范项目资金支出发挥积极作用。
 
    　三是建立了土地整治项目管理制度。针对不同的土地整治任务，国土资源部门始终坚持项目管理思路。国家层面先后出台的项目管理政策文件达130多个，规定了项目实施流程，明确各方责任，确保了土地整治成效。在国家下放项目管理权限之后，地方有关部门对项目管理制度做了补充完善，实现了土地整理复垦开发项目纵向上实行部级监管、省级负总责、市县人民政府组织实施的管理制度；横向上实行政府主导、国土资源部门牵头、相关部门配合、企业竞争介入、农民参与的管理制度，落实了共同责任。
 
    　四是建立了土地整治权属管理制度。土地权益和权属管理是农村土地整治工作的重要内容，也是保障土地整治成效的关键环节。国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩切实做好农村土地整治工作的通知》、国土资源部《关于做好土地开发整理权属管理工作的若干意见》等文件要求，农村土地整治权属管理要以维护和实现农民集体与群众合法土地权益为核心。凡涉及土地权属调整的，要尊重农民群众意愿、保障农民群众参与，不得强行调整土地权属，不得损害农民土地权益。未征得农村集体组织和农民同意，不得强行开展增减挂钩试点，有效的规范了土地开发整治中的土地权属调整。
 
    　五是建立了土地整治项目后评价制度。为确保土地开发整治项目成果质量，国土资源部要求新建成的高标准基本农田要充分利用农用地分等定级、土地质量地球化学调查等成果，按照相关标准进行质量等级评定。对补充耕地项目进行验收时，要依据项目目标和任务、工程建设质量、新旧耕地质量分等定级结果等，综合评定补充耕地数量和质量。
 
    　六是建立了土地整治项目监测监管制度。国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出，要更好地发挥政府作用，坚持运用法治思维和法治方式履行市场监管职能，加强事中事后监管，推进市场监管制度化、规范化、程序化。为贯彻国务院文件精神，国土资源部部署了土地整治项目实施监管工作。印发了《关于加强土地整治重大工程和示范项目建设有关问题通知》《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》等文件，提出依托国土资源综合监管平台，开展项目上图入库，实行全程动态监管。对高标准基本农田建设情况进行集中统一、全面全程监管，并定期考核。
 
　    技术标准逐步系统化
 
    　截至目前，土地整治领域已经颁布国家标准4项、行业标准23项，报批国家标准1项、行业标准5项，完成评审行业标准1项。据2015年底调查数据，全国31个省级土地整治机构已制定土地整治地方标准150多项，其中由地方质检部门发布的地方标准（DB）15项。经过近16年标准化建设，我国土地整治领域已初步建立了以“项目实施”为核心，以“过程控制”为内容，涵盖调查、规划、勘测、可研、设计、造价、施工、监理、验收和评价等序列的标准体系，形成国家、行业、地方3个标准层级。土地整治标准化已成为我国土地整治事业步入精细化管理与高水平发展阶段的重要标志。
 
    　问题与建议
 
    　尽管一系列文件和制度为规范土地开发整理项目发挥了重要的保障作用。但随着项目管理制度的改革进展，项目管理面临的新情况更有了新的制度需求，如国家层面至今没有出台重大工程项目管理的细化办法，对重大工程项目质量管理缺少具体措施。与此同时，由于缺乏科学的技术标准体系做指导，造成国家和地方在制定或修订有关标准时缺少依据。因此建议：
 
    　一是制定完善统一的土地整治项目管理制度。不同的土地整治项目类型，项目实施的规律和难度均是不相同的。需要我们研究不同项目的实施规律，有针对性地制定项目管理制度，规范建设管理各方的责任和义务，确保建设质量和成效。
 
    　二是制定完整的、系统的土地整治技术标准体系。按照标准化法规定，国家标准、行业标准和地方标准的制或定修订范围和内容是有区别的。及时制定土地整治技术标准体系，明确国家标准、行业标准和地方标准分工，明确土地整治专业门类和序列，提出未来一段时期土地整治标准制定或修订计划。
 
    　（作者分别就读于中国地质大学（北京）和供职于国土资源部土地整治中心）