耕地质量下降与保护研究——基于土地法学的视角时间： 2016-12-05信息来源：杨骥 裴久渤 汪景宽　作者：hjr_admin　责编：

　　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.09.010
 
    　耕地质量是土地健康状况的衡量标准，也是土壤利用价值的决定性因素。近些年，土壤退化日益严重、基础地力明显不足，对农业可持续发展构成了严重威胁。因此，对中国耕地质量下降和保护问题进行分析，提出保护耕地质量可行的法律保障措施，很有必要。
 
    　耕地质量保护的法律现状
 
    　改革开放以来，我国涉及耕地质量保护的法律法规，也经历了一个演化过程：1978年～1985年，市场经济初步建立，国务院下达的条例规定了“制止乱占滥用和破坏耕地的行为”，但以指导性与原则性居多，可操作性不强；1986年～1996年，社会经济发展进入加速期，国家提出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。此间，国家层面依次颁布了《土地管理法》、《农业法》和《基本农田保护条例》等，其中零散地规定了“鼓励合理施肥、用养结合和培肥地力，严格保护基本农田，占用耕地耕作层的土壤用于土壤改良，严禁闲置与荒芜耕地”等内容，对于耕地质量保护工作发挥了很大作用，但却缺少提高地力的具体方法，并且在一定程度上忽视了基本农田以外的耕地。1997年至今，经济的迅速发展，使建设与保护的矛盾凸显，原有的法律法规难以发挥其预期效果。因此开始对原有《土地管理法》等法律进行了修改，并修订了《刑法》，增加了“耕地破坏罪”。
 
    　近些年，耕地质量问题逐渐得到重视，已有10多个省（直辖市）出台了针对本地区的耕地质量保护管理条例并加以实施。但总体而论，我国关于耕地质量的法律现状可归纳为两点：一是现有法律法规的有关规定过于笼统、分散，没有形成体系，实施效果也差强人意；二是还没有出台一部国家层面的专项耕地质量保护法律。
 
    　耕地质量下降的法学分析
 
    　2012年国土资源部公告称目前全国优高等地面积不足耕地总量的1/3，并且部分地区耕地质量有下滑趋势。2014年底，国土资源部发布的全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果显示，全国耕地评定为15个等别，同时，将全国耕地按照1～4等、5～8等、9～12等、13～15等划分为优等地、高等地、中等地和低等地。其中，耕地平均质量等别为9.96等，等别总体偏低，优、高等地仅占29.4%，中、低等地占70.6%。
 
    　导致耕地质量较低的原因有很多，如耕地遭受重金属、废水、废弃物等有害物质污染而导致有害元素积累；人为闲置、撂荒耕地使其耕作层变薄甚至荒芜、板结，导致水土流失、沙漠化以及盐渍化等。此外，各地区在建设中普遍存在的“占优补劣、以次充好”现象，也会造成粮食减产和耕地质量等别下降。这些问题也间接反映了国家耕地质量保护方面法律措施的低效及缺失。因此，须从法学角度对耕地质量下降的原因做进一步分析。
 
    　立法政策缺失。尽管我国先后颁布实施了《土地管理法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规并制定了一系列配套政策，但在规范耕地质量建设和管理方面，至今尚未出台专门法规。现有法规中对保护耕地质量的规定过于泛泛、模糊不清，对破坏耕地质量行为的界定也并不严格；并且对测土施肥、培肥地力等保护耕地质量的行为没有实质的奖励措施，对违反规定的个人和集体也没有具体的罚则；此外，由于信息不对称，农民掌握的耕地信息大于地方政府大于中央政府，缺乏有效的激励机制促使农民向政府提供信息，导致了政府在制定政策时存在偏差，决策失灵。
 
    　督察执法不严。现有法律中没有规定耕地质量方面的专门执法机构，也没有形成地域性的耕地保护动态监测系统，从而影响了耕地保护执法监督的及时性。同时，由于缺乏统筹协调机制，职责认定不清，一旦发现破坏行为，各管理部门之间互相推诿，使得破坏行为愈发猖獗。
 
    　耕地使用者法律意识淡薄，缺乏制度化约束。作为与耕地关系最密切的主体——耕地使用者，其耕保意识和法律观念较为淡薄甚至缺失，再加上缺乏对耕地使用者进行必要的规范指导、制度约束，常常会因不合理的施用化肥农药，大面积的焚烧秸秆，导致土壤耕作层有机质含量减少，有毒重金属积累，耕地质量逐年下降。此外，随着城镇化进程的加快，农村具有劳动力的农民更倾向于进城务工多挣钱，而不具备劳动能力或者劳动能力较弱的老人和儿童留守在家，导致农村土地撂荒现象也很严重。
 
    　提高耕地质量的法律保障
 
    　明确耕地质量主体职责。耕地使用者，包括正在使用耕地的承包人，在保护耕地中扮演着重要的角色，同时也是耕地质量保护的直接受益者。农民常年连续种植经济作物，不深耕深翻土地，不休耕等行为都不利于保水保肥。但由于缺乏约束，耕地保护行为只是“附带品”。因此，保护耕地行为须通过法律的强制性来实施，应严格明确耕地使用者的主体职责，规范其行为，即无论使用者愿意与否，都应对耕地质量进行保护和提升。此外，国家和政府可以给予一定的指导和激励。
 
    　建立健全法律体系。一个完善、配套的法律体系是耕地质量的有力保障。例如日本，在土壤污染防治方面设立了农业型污染和城市型污染分别立法的制度，更方便对不同污染类型进行有针对性的治理，能够更快的恢复土壤原有生产能力。韩国现行有关耕地的法律主要包括基本农地法和相关特殊规范，将耕地的利用和保护置于严格的监督之下，以严格的程序和严厉的制裁实施耕地保护。因此，我国在国家层面也需要形成一套完善的、全面的耕地质量保护立法体系，将耕地质量的各种要素进行综合考量，促进对耕地质量的保护与提升；并且做到标准定量化，具有直观性和可操作性，防止实施过程中的随意性。
 
    　建立奖罚制度和督察制度。在耕地质量保护中，中央与地方政府存在行为差异。中央政府考虑社会稳定、全国利益等因素，为了解决粮食安全问题，倡导积极保护耕地质量，而地方政府在降低成本方面则缺乏主动性。原因在于现行制度缺乏激励约束机制，无法达到有效保护和提升耕地质量的目的。因此，应建立耕地质量保护的奖罚制度和督察制度，并以法律的形式保障实施。
 
    　奖惩制度可细分为奖补制度和惩罚制度，奖补制度明确规定对耕地质量提升一定等级予以相应奖励，对耕地质量较差而愿意进行提高的土地承包者进行技术指导以及资金补充。惩罚制度一方面对破坏耕地质量的行为责令其停止并恢复，逾期未改正者进行强制性罚款并由相关部门进行恢复；另一方面对政府主要失职责任人采取追责处理。加强土地利用行为的监督检查，可以促进耕地保护效果的改善。因此应成立具有执法能力的专门耕地质量督察机构，对破坏耕地行为进行严查，对提升耕地地力效果进行评估并予以相应奖励。
 
    　（作者分别就读和供职于沈阳农业大学土地与环境学院）