扶贫开发进程中的土地政策时间： 2016-12-05信息来源：郑子敬　作者：hjr_admin　责编：

　　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.11.010
 
    　党的十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫工作，大力推进精准扶贫、精准脱贫，土地政策也已成为脱贫攻坚的重要保障。实质上，中国特色的扶贫开发，始终与我国的土地制度有着密切的联系，不同时期的土地政策在扶贫开发、扶贫攻坚和脱贫攻坚的不同阶段发挥着不同的作用。
 
    　1978年～1985年：土地经营制度变革推动减贫
 
    　1984年，《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》印发，这是在国家层面的文件中，第一次出现“贫困”的概念。通知明确划定了18个需要重点扶持的贫困地带，并开展扶贫工作。涉及土地政策主要有：“在坚持土地公有的前提下，由群众自主选择最适宜的经营形式。耕地承包期可以延长到30年。允许转让承包权。”据统计，到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73.9%，油料增长176.4%，肉类增长87.8%；农民人均纯收入增长了2.6倍。贫困人口从2.5亿减少到1.25亿，平均每年减少1786万。
 
    　1986年～1993年：土地政策支持大规模开发式扶贫
 
　　1986年起，扶贫工作进入了一个新的历史时期。国土资源部从1987 年开始定点扶贫赣州市。通过土地政策和地质调查技术的支持，矿业和果业已成为赣州的两大支柱产业。形成了具有鲜明部门特色的“订单式”政策扶贫模式和部、省、市、县国土资源部门四级联动的扶贫机制。
 
    　1994年～2000年：“八七扶贫攻坚计划”中利用土地政策扶贫
 
　　1994年3月，《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》颁布实施，扶贫开发进入了攻坚阶段。该计划明确指出：“通过土地有偿租用、转让使用权等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用。”这是国家第一次明确提出利用土地政策推动扶贫攻坚。1999年底，国土资源部、农业部联合出台的《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》规定：“将闲置的建设用地、未利用地或被破坏的耕地开发整理成园地，并经土地和农业行政主管部门共同认定能调整成耕地的，可以视同补充耕地。”尽管这项政策不是针对贫困地区的，但至今对贫困地区扶贫开发有着深远的影响。不少贫困县在土地开发和土地整治中获得收入并用于脱贫攻坚。
 
    　2011年：新的扶贫开发纲要系统明确了土地政策的作用
 
    　2011年12月，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》印发，该纲要对土地政策提出了系统要求。
 
    　第一次出现扶贫开发对土地政策需求的完整表述。如纲要第三十七条提出：“新增建设用地指标要优先满足贫困地区易地扶贫搬迁建房需求，合理安排小城镇和产业聚集区建设用地”，“在保护生态环境的前提下支持贫困地区合理有序开发利用矿产资源”等。这是在国家层面的纲领性文件中，第一次出现对土地政策需求的完整表述。在其后国务院批复的11个连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）中，对土地政策有了专门章节表述。在片区各省级区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011年～2015年）也有比较完整的表述。土地政策的重要性逐步显化。与此同时，国土资源部也积极探索对扶贫开发的土地政策支持。2012年国土资源部第一次专门出台文件，对14个片区680个县在土地政策和保障措施等方面给予支持，土地政策在扶贫过程中发挥了积极作用。
 
    　2016年～2020年：进一步完善扶贫开发用地政策
 
    　2015年11月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台，把完善扶贫开发用地政策作为专门章节放在健全脱贫攻坚支撑体系中，并明确了具体政策的相应功能和用途，体现出土地政策在脱贫攻坚中的重要性。
 
    　土地政策的新定位新功能。该决定主要涉及用地规划计划、增减挂钩政策、土地整治和管理制度改革试点等4个方面。即决定中的第二十条：“完善扶贫开发用地政策。支持贫困地区根据第二次全国土地调查及最新年度变更调查成果，调整完善土地利用总体规划。新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要，专项安排国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地计划指标。中央和省级在安排土地整治工程和项目、分配下达高标准基本农田建设计划和补助资金时，要向贫困地区倾斜。在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。在有条件的贫困地区，优先安排国土资源管理制度改革试点，支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点。”这4个方面对应着“五个一批”精准脱贫的用地需求。
 
    　2016年3月，全国人大会议通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确：“优先保证扶贫开发用地需要，专项安排贫困县年度新增建设用地计划指标。加大贫困地区土地整治支持力度，允许贫困县将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。”同时提出：“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让。”
 
    　为落实决定和纲要，国土资源部印发《国土资源“十三五”规划纲要》，明确提出：“优先保证扶贫开发用地需要，专项安排贫困县年度新增建设用地计划指标。加大贫困地区土地整治支持力度，允许贫困县将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。”
 
    　完善了土地管理措施加快脱贫攻坚进程。进入“十三五”以来，国土资源部不断完善落实脱贫攻坚政策的措施。主要有5个方面：一是以增减挂钩和占补平衡政策为切入点，改进土地计划分配方式，统筹区域城乡新增和流量用地计划配置，适当缩减大城市新增建设用地计划，为贫困地区增减挂钩节余指标流转创造条件。二是探索增减挂钩节余指标预支使用办法，允许拆旧复垦完成前一定比例节余指标流转使用，缓解资金投入压力。三是打通增减挂钩、土地整治与耕地占补平衡通道，统筹协调，允许不同资金渠道的新增耕地用于占补平衡。四是建立贫困地区建设项目用地审批快速通道，特事特办，保障扶贫开发项目及时落地。五是纳入“十三五”规划的易地扶贫搬迁安置用地，确需尽快开工建设的，可考虑比照灾后重建政策，允许先行用地。这将大大提高土地在脱贫攻坚的利用效率。
 
　　土地政策在扶贫开发进程的不同阶段发挥着不同的作用。当前，脱贫攻坚已进入攻坚克难的最后阶段，也是5575万贫困人口脱贫的关键时期，土地政策应赋予贫困群众更多财产权。建议在目前开展的农村土地制度改革试点中，将“在有条件的贫困地区，优先安排国土资源管理制度改革试点”真正落实好，做到精准扶贫。