以供给侧结构性改革推动城市土地供应制度创新时间： 2016-12-05信息来源：单丁洁 徐勉　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.08.004
 
    　城市土地供应制度包括土地供应渠道、土地供应总量、土地供应结构、土地供应方式等，是国家进行城市土地供求管理的作用机制，其反映了城市土地管理方式和土地使用制度的特点。
 
    　现行土地供应制度结构体系
 
    　城市土地供应渠道分为增量土地供应和存量土地供应。增量供应是指国家先行征收农村集体土地再向土地使用者出让土地使用权的过程。而人多地少的国情决定了我国必须将保护耕地作为基本国策，严控农用地转变为建设用地的总量和速度，因此增量土地供应是有边界的。存量土地是指城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理的土地，即具有开发利用潜力的现有城乡建设用地。存量土地在城市发展中应该被充分挖掘利用。
 
　　城市土地供应总量是通过政府制定的城市土地供应计划来控制和调整的。城市土地供应计划是城市土地供应制度的一部分，是由政府依据城市规划、土地利用总体规划和国民经济社会发展规划，对城市土地供应作全面系统的部署和安排。城市土地供应规划可以划分为长期城市土地供应规划、中期城市土地供应规划和年度城市土地供应规划。
 
　　城市土地供应结构必须满足城市经济、社会和生态协调发展，对商住用地、工业仓储用地以及公共设施用地进行科学合理的供地量分配。根据经济和行业的发展需求及国家经济环境对商住用地、工业仓储用地及公共设施用地三大类用地的供地比例逐步调整，既不能因供地不足影响某行业的发展潜力又应注意避免因供地过剩导致的土地资源低效粗放利用。严格控制各类用地的内部供应机构。
 
    　城市土地供应方式主要有有偿出让、划拨、补办出让等三种方式。其中出让分为协议、招标、拍卖和挂牌。以划拨方式出让的主要有国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地、法律法规规定的其他方式。补办出让是指原划拨用地由于使用性质的改变并经土地所有者同意在变更为经营性用地前缴纳相应数额的土地出让金后进入市场。
 
    　城市土地供应制度存在的问题
 
    　农用地征收补偿标准过低，土地资源利用效率低下。补偿标准过低是土地征收过程中普遍存在的问题，这不仅被征地农民利益得不到保障且会带来严重的社会矛盾隐患，也使得政府收地时存在较大的获利空间，造成土地资源的粗放利用。地方政府普遍认为土地是城市发展的瓶颈，要求增加建设用地的规模和指标，然而批而未征、征而未供、供而未用、用而不足的土地却随处可见。以江苏省为例，截至2015年底，全省批而未征土地面积2.91万亩，征而未供土地面积66.86万亩，供而未用土地面积48.25万亩，其中闲置土地面积达0.76万亩。可利用土地总面积达118万亩，这相当于数年的新增建设用地指标。
 
    　土地供应计划不完善，土地供应无序。土地资源的长远配置是通过国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划来确定的，土地供应应当有计划的实现规划的控制目标，无序的土地供应会使规划的目标难以实现，最终出现规划被迫修改的局面，规划的控制作用将无法体现。而以土地供应年度计划为主的土地供应计划往往缺乏完善的中、长期土地供应打算，年度计划在年际间的相互协调相对不足，统筹协调较差。单一的年度计划限制了其与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划的联系。
 
    　土地资源市场化配置程度低。近20年，我国大力推行土地市场化配置，经营性建设用地使用权必须实行招拍挂方式出让，土地配置的市场化程度得到显著提高，但从总体来看市场化程度仍较低。从江苏省2015年土地供应情况看，全省土地供应总量为60.91万亩，全省土地出让面积为35万亩，占全部供应量的57.5%。显然，土地资源配置方式从实质上讲，依然是以行政审批为主。这显然对“保红线、保增长、保权益”发挥了重要作用，但也导致了审批效率低下等问题。另外由于市、县政府在供应土地时，大多优先考虑地方招商引资项目，市场真正能发挥的作用微乎其微，难以在资源配置中起决定性作用。
 
    　土地资源配置结构性矛盾突出。在土地资源配置过程中，就建设用地本身来讲，各产业和行业之间的资源配置不平衡，土地资源配置过程中仍以传统产业为主，新兴产业土地供需矛盾依然尖锐。土地的价值差异使农用地与建设用地的矛盾也越来越突出。实行最严格的耕地保护制度下如何发展二三产业成为地方发展经济的重要矛盾之一。
 
    　土地供应制度改革建议
 
    　合理制定土地供应计划，加快去存量。合理运用宏观经济调控，制定具有不同期限的土地供应计划体系，包含年度供应计划、三年期、五年期供应计划等，给市场以稳定的预期。同时应注意将制定的土地供应计划及时向社会公布，充分的市场信息既有利于一级市场的理性交易又有利于二级市场的稳定交易，抑制土地的投机炒作。实施住宅用地供应与存量消化挂钩机制，通过土地供需双向调节，推进房地产市场健康稳定发展。明确规定对部分商品住宅严重过剩区域，减少供应计划数量直至暂停供地，合理控制住宅用地供应规模，加快存量商品住宅用地去库存化。
 
    　完善建设用地规模控制机制，促进土地节约集约利用。研究新增建设用地增加与存量建设用地内涵挖潜相结合的用地保障方式，在增量控制方面，合理确定用地规模，把盘活存量、控制增量作为重点，科学配置用地计划指标，实施差别化用地管理政策，将土地审批和供应与新型城镇化有机结合，将各市新区和各类产业园区扩张与旧区存量建设用地节约集约利用评价、城镇人均建设用地标准、区域生态承载能力评估等前置条件挂钩，建立健全土地审批和供应的总量控制机制。盘活存量方面，加快推进城镇低效用地再开发，努力提高征地率、供地率、土地利用率，加大盘活存量土地力度，加快空闲土地的核实与处理，加速建立低效用地退出机制，采取土地置换、收购储备、协商收回等多种途径，依法收回（购）后重新供应给急需且符合产业准入要求的企业。
 
    　实行绩效评定制度，优化资源配置。开展工业用地调查，推进土地要素市场化配置改革，对规模以上工业企业开展产出绩效调查评价，主要包括亩均税收、亩均产值、单位能耗工业增加值、单位电耗税收、单位排放工业增加值、全员劳动生产率等内容。亩产效益评价结果与要素供应、财政扶持和奖惩政策挂钩，在各项资源要素配置上制定实施差别化政策和措施，激励企业提高单位资源占用产出，强化资源产出导向，倒逼企业产业转型升级。
 
    　引入土地弹性供应制度，提高用地效益。根据经济形势适时调整土地供应结构，实施差别化供地政策，引入土地弹性供应制度。不同规模、不同类型的工业企业，资金实力不同，企业产品的工艺和生产周期也不一致，其用地需求也不完全一样。在制定供地政策时，应当充分考虑到企业之间的差别。如钢铁、化工、汽车等制造行业，其企业生产设备的建设、产品生产周期本身较长，可以考虑将土地使用权年限设定的较长一点，而一些规模较小，生产工艺简单的中小型企业，则可以按照弹性出让的要求，设定较短年限的土地使用权或鼓励他们租赁高标准厂房进行生产。
 
    　（作者供职于江苏省常熟市国土资源局）