浅析城镇土地税费的调控作用时间： 2016-12-06信息来源：许喆　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.11.019
 
    　我国政府对于城镇建设用地税费共分取得、保有和转移3 个环节。取得环节包括新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金，保有环节包括城镇土地使用税和土地闲置费，转移环节包括土地增值税、企业（个人）所得税、印花税及契税。现实中，这些环节仍存在一些制度性问题，比如土地取得环节税费缺乏政策指向性，土地保有环节未能体现对存量土地再利用的调控，土地转移环节缺少与地区产业调控政策的衔接等。
 
    　土地税费调控存在的问题
 
    　土地取得环节未能很好地体现地区间资源和发展水平差异。一方面，税费征收标准更新不及时，国家制定的分等定级的新增建设用地有偿使用费和土地出让金征收标准，对于我国不同区域资源禀赋、开发程度、城镇化工业化水平、生态环境脆弱度等差别化考虑略显不足，一些地区土地出让金优惠范围过宽、价格偏低、更新速率不能与当地的经济发展水平匹配；另一方面，对于不同资源禀赋条件下，不同用地类型缺少具有明确导向意义的鼓励政策。如新增建设用地高于批准土地容积率控制指标的，缺少税费减免措施。
 
    　土地保有环节税种单一，调控手段不足，未能体现对存量土地再利用的税费调控。城镇土地使用税属于从量计征，对于土地价值的变化缺乏有效跟进，同时对于土地使用的外部性缺乏控制。土地使用权人自身疏于开发，但却享受其他使用权人的开发活动所带来的土地增值；或因土地使用权人自身原因降低了区域整体的土地价值，影响了其他使用权人。
 
    　土地转移环节缺少遏制土地投机行为的机制，税费政策缺少与地区产业调控政策的衔接。一是未能很好地遏制土地转让投机行为，不同主体功能区在经济发展水平、土地利用强度、城镇化工业化水平等方面存在明显差异，因此，土地增值的快慢、土地转移和倒卖的投机倾向性都是不同的，而目前在土地转移环节，税费的征收并未对这一差异性和投机倾向作明确的区分。二是未能明确区分不同转移用途的税费调控方向。目前，针对保障性住房房源、公益性用地和高新技术产业用地的土地转让行为，尚缺乏有效的税费鼓励措施，因而降低了土地使用权人通过转让土地，发展公益性用地和进行产业升级的积极性。对于大型商业用地、别墅用地等增值明显、带有盈利性质的土地转让行为，仍然缺乏有效的税费抑制措施。三是缺乏针对存量土地转让的税费鼓励政策，目前对现有的有偿使用用地，以及未来可能转为有偿使用的存量划拨用地，尚缺乏税费方面的调控措施。
 
    　完善土地税费的制度建议
 
    　土地取得环节实行差别化税费制度，从供给侧入手明确土地资源配置的政策指向性。首先，针对土地管理的地类、供应方式、空间区域等方面的差异性，实行差别化税费管控制度。在扩大土地有偿使用范围的同时，有针对性地提高有偿使用土地的取得费用。同时，针对原有的有偿使用土地范围，加快建立与地区经济发展相适应的价格调控机制，建立与市场接轨的土地出让价格，促使其充分利用土地资源，避免浪费；建立经营性工业用地与住宅、商业等用地的合理的比价机制，显化工业用地土地价值，提高工业用地供应价格。
 
    　其次，通过税费的调节，调控不同功能区域新增土地的取得成本。在应用税费手段对新增建设用地取得环节进行调控时，建议结合整体大区域（城市群）的发展战略，根据不同区域的资源禀赋、功能定位提出差异化的税费调控措施。以京津冀协同一体化发展规划划分为四大功能区为例：对于中部优化调整区（北京、天津、廊坊、唐山），应控制或者减少建设用地规模，区域整体大幅提高新增建设用地土地有偿使用费，对于符合城市发展定位的高精尖产业类型及产业疏解转移类型，适当降低土地出让金，鼓励地区产业转型升级；对于南部制造业与耕作业区（石家庄、保定、沧州），严控城市规模，整体调高土地有偿使用费，大幅提高该区域工业项目土地出让金，但对于节能减排产业可实行出让金优惠政策；对于西、北部生态保护和生态产业发展区（承德、张家口），严控城市开发建设，在土地的征用和出让环节，大幅提高土地有偿使用费和工业项目土地出让金，减少大规模开发建设对资源环境的破坏；对于东部滨海临港产业发展区（天津、秦皇岛、唐山、沧州），扩大城市建设空间，增强产业集聚能力，根据园区发展情况，小幅降低土地有偿使用费，对于符合园区产业发展方向，提升产业集聚效应的用地类型实行土地出让金优惠政策。
 
    　再次，优化调整保有环节税费结构，提高保有环节税负水平。按照“谁占资源谁缴税、多占资源多缴税”的原则，扩大土地保有环节的应缴税费种类，增加土地增值税。对于具有投资投机性质的房地产类型（住宅、商业地产），土地增值税的计税依据为当年土地价值的评估值相比于上一评估周期的增值，税率区间及大小等同于转移环节的四级超额累进税率，但征收形式不同于转移环节的预征率，而是采用当年实际征收比率的形式；对于产业园区工业用地，不符合《工业项目建设用地控制指标》的各项土地利用控制性指标要求的工业用地项目，根据年度评估值的差值作为计费依据按年征收土地增值税，工业用地经过改造利用后，符合控制指标后第二年，可对工业用地土地增值税进行减免。
 
    　最后，加强土地转移环节税费与地区产业政策的对接，鼓励政府支持产业用地在转让过程中税费政策的减免。鼓励土地转让用于民生、公益性项目，控制土地市场二次转移流向。在土地转让明确用于保障性安居工程建设，高新技术、生态环保、污染治理产业建设，公益性设施建设用地时，对原土地使用权人降低土地增值税缴纳标准，从而鼓励产业结构的升级；如土地转让明确用于产能过剩行业、商业综合体、大型游乐设施或高档旅游区、别墅等，对原土地使用权人提高土地增值税缴纳标准。此外，对于未来被纳入有偿使用范围的存量划拨用地，针对使用权人转让、租赁、作价入股等投资行为，应要求其补缴土地出让金，增加其在土地转移环节的缴税压力，抑制闲置和浪费土地行为；在三级市场交易环节适当降低存量划拨建设用地土地增值税、企业所得税的征收标准，促进其通过转让、租赁、作价出资入股等方式参与交易，促进该类用地的流通。
 
    　（作者供职于京津冀城际铁路投资有限公司）